Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 мая 2022 года Дело N 66а-742/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Войтко С.Н. и Роженцевой Ю.В.

при секретаре Кадочниковой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика правительства Республики Саха (Якутия) на решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 22 февраля 2022 года

по административному делу N 3а-5/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании в части постановления правительства Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2007 года N 50 "Об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия)".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., объяснения представителя правительства Республики Саха (Якутия) ФИО4, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с административным исковым заявлением к правительству Республики Саха (Якутия), в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 5 пункта 3 постановления от 14 февраля 2007 года N 50 "Об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия)" (далее - Постановление N 50), действующего в редакции постановления от 16 сентября 2021 года N 374, а также возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий оспариваемую норму и устанавливающий дифференцированные ставки аренной платы, соответствующие принципу экономической обоснованности.

В обоснование административных исковых требований указано, что абзацем 5 пункта 3 Постановления N 50 в отношении всех земельных участков, за исключением перечисленных в абзацах 2-4 данного пункта, установлена единая ставка арендной платы в размере 3 % от кадастровой стоимости, что противоречит принципу экономической обоснованности, так как установление единой ставки в отношении широкого круга различных по своим характеристиками земельных участков не позволяет надлежащим образом дифференцировать размер арендной платы. При этом имеющееся финансово-экономическое обоснование не содержит анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, не содержит каких-либо расчетов. Соответственно, оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, существующих и потенциальных арендаторов земельных участков, находящихся в собственности Республики Саха (Якутия), на уплату арендной платы в справедливом размере.

Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 22 февраля 2022 года административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено, признан недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу абзац 5 пункта 3 Постановления N 50 в редакции постановления от 16 сентября 2021 года N 374. На правительство Республики Саха (Якутия) возложена обязанность принять в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный частично недействующим.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить в полном объеме и принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения административно-правого спора. Так, доводы прокурора об отсутствии экономического обоснования размера оспариваемой ставки арендной платы являются неверными. В материалы административного дела представлен отчет по проекту: "Расчет и экономическое обоснование ставок арендной платы за пользование земельных участков, находящихся в Республике Саха (Якутия)" 2013 года, утвержденный председателем Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по инновационной политике и науке (далее - Научно-исследовательская работа), который содержит экономическое обоснование и выводы об обоснованности ставки арендной платы в размере 3 %. При этом суд первой инстанции, дав оценку данному отчету, вышел за пределы предмета рассмотрения административного иска. Пояснения специалиста не опровергли экономическую обоснованность установленной ставки арендной платы, они некомпетентны и зависели от мнения прокуратуры Республики Саха (Якутия), а научно-исследовательская работа им не изучалась. Судом не учтено, что оспариваемая норма соответствует принципу предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы исходя из кадастровой стоимости. Полагает, что кадастровая стоимость сама по себе отвечает принципу экономической обоснованности, поэтому размер арендной платы, рассчитанный как соответствующая процентная ставка от кадастровой стоимости конкретного земельного участка, также соответствует принципу экономической обоснованности. В настоящее время Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии разработан и направлен на согласование в уполномоченные органы проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 35 Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривающий установление кадастровой стоимости в качестве единой основы для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, на оспариваемую норму были даны заключения компетентных органов о соответствии проекта нормативного правового акта федеральному законодательству. Также постановление правительства Республики Саха (Якутия) от 16 сентября 2021 года N 374 направлялось в прокуратуру Республики Саха (Якутия) и противоречий федеральному или региональному законодательству выявлено не было. Срок для принятия нового нормативного правового акта установлен судом без учета бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), федерального законодательства о закупках, законодательства о подготовке проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), поскольку исполнить решение суда возможно не ранее 01 июня 2023 года. В случае вступления в законную силу обжалуемого судебного акта до момента принятия заменяющего правового акта возникнет пробел правового регулирования и заключение договоров аренды станет невозможным. Вопрос о неприменении оспариваемой прокурором нормы не может быть решен ранее принятия заменяющего правового акта.

В письменных возражениях заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителя правительства Республики Саха (Якутия) и прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Постановление N 50 является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с определением размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия).

Следовательно, заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суд Верховный суд Республики Саха (Якутия).

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Постановление N 50 принято в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Республики Саха (Якутия), уполномоченным на то органом государственной власти - правительством Республики Саха (Якутия), в установленной форме - постановления, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и опубликования. Судебная коллегия находит данное заключение правильным и обоснованным, административное исковое заявление в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержит.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Часть 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно статье 1 и частям 1 и 2 статьи 25 конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 февраля 1995 года З N 51-I "О Правительстве Республики Саха (Якутия)" правительство Республики Саха (Якутия) является высшим исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), который в пределах своей компетенции принимает постановления, издает распоряжения и иные акты, подлежащие обязательному исполнению на всей территории Республики Саха (Якутия). Решения, имеющие нормативный характер, принимаются и оформляются в виде постановлений правительства Республики Саха (Якутия).

Постановлением N 50 утверждены Положение о порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия) и Порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия), субъектам малого и среднего предпринимательства.

В силу пункта 1 Положения о порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия), утвержденного Постановлением N 50, ставка арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия), определяется как соответствующая процентная доля кадастровой стоимости единицы площади земель, установленной правительством Республики Саха (Якутия).

Абзацами 2 - 5 пункта 3 Постановления N 50 установлены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия) в размере:

-0,00001 % в отношении земельных участков, предназначенных для строительства перинатальных центров, онкологических диспансеров, общеобразовательных организаций, дошкольных образовательных организаций, реабилитационных центров, психоневрологических интернатов, социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, домов-интернатов для престарелых и инвалидов, земельных участков, предоставленных юридическим лицам в соответствии с распоряжением главы Республики Саха (Якутия) для реализации масштабных инвестиционных проектов, земельных участков, предоставленных юридическим лицам в рамках исполнения обязательств по концессионному соглашению или соглашению о государственно-частном партнерстве;

-0,3 % в отношении земельных участков, занятых линейными объектами, объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса и объектами связи;

-1,5 % в отношении земельных участков, предоставленных субъектам малого и среднего предпринимательства, за исключением случаев, указанных в абзаце 2 пункта 3 Постановления N 50;

-3 % в отношении иных земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Одним из принципов арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", (далее - Постановление N 582) является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Оценив доказательства административного ответчика, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что указанных документов правительством Республики Саха (Якутия) представлено не было, в связи с чем оспариваемая прокурором ставка арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия), в размере 3 % в отношении категории "иные земельные участки" установлена с нарушением принципа экономической обоснованности определения арендной платы, предусмотренного Постановлением N 582.

Так, представленные административным ответчиком в обоснование ставок аренной платы Научно-исследовательская работа и протокол заседания экономического совета при правительстве Республики Саха (Якутия) от 17 декабря 2014 года N 106, на котором был рассмотрен проект постановления правительства Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений в пункт 2 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2007 г. N 50 "Об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия)", которым впоследствии введен пункт 3 Постановления N 50, не содержат ни анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, отнесенных к иным земельным участков, ни каких-либо расчетов. При этом дифференциация видов разрешенного использования земельных участков во внимание не принята, обоснование для установления оспариваемой ставки в размере 3 % от кадастровой стоимости земельных участков не приведено.

Между тем, установлению ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия), в размере 3 % посвящен раздел 5.4 Научно-исследовательской работы, из которого следует, что она рассчитана путем суммирования ставок по всем участкам и деления полученной суммы на количество земельных участков.

Из изложенного следует, что при расчете оспариваемой ставки не был соблюден принцип экономической обоснованности, установленный Постановлением N 582. Поэтому доводы административного ответчика о наличии в Научно-исследовательской работе экономического обоснования и выводов об обоснованности ставки арендной платы в размере 3 % судебная коллегия отклоняет.

Утверждение апеллянта о том, что суд первой инстанции, дав оценку данной работе, вышел за пределы предмета рассмотрения административного иска, основано на неправильном толковании норм процессуального права.

Частями 1 и 2 статьи 59 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. В качестве доказательств допускаются объяснения лиц, участвующих в деле, и показания свидетелей, полученные в том числе путем использования систем видеоконференц-связи, системы веб-конференции, а также письменные и вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, заключения экспертов.

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств (часть 1 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В данном случае, Научно-исследовательская работа была оценена судом первой инстанции исключительно как доказательство по делу, в связи с чем вывод о выходе судом при принятии решения по настоящему делу за пределы предмета рассмотрения административного иска является ошибочным.

Ссылки правительства Республики Саха (Якутия) на то, что пояснения специалиста, участвовавшего в судебном заседании Верховного суда Республики Саха (Якутия), не опровергли экономическую обоснованность ставки арендной платы в размере 3 %, они некомпетентны и зависели от мнения прокуратуры Республики Саха (Якутия), а научно-исследовательская работа им не изучалась, выводов суда о несоблюдении принципа экономической обоснованности, установленного Постановлением N 582, при расчете оспариваемой ставки не опровергают. Надлежащих доказательств, подтверждающих соблюдение указанного принципа, в материалы административного дела стороной административного ответчика не представлено, как и доказательств какой-либо зависимости специалиста, участвующего в деле, от прокурора.

Указание в апелляционной жалобе на соответствие оспариваемой нормы принципу предельно допустимой простоты расчета арендной платы, согласно которому допускается возможность определения арендной платы исходя из кадастровой стоимости, отвечающей принципу экономической обоснованности, суд апелляционной инстанции не принимает, поскольку определение арендной платы как процента от кадастровой стоимости земельного участка, которая в свою очередь определяется с учетом принципа экономической обоснованности, не исключает соблюдения требования о необходимости экономического обоснования размера ставки арендной платы. При этом в силу части 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. Возможности применения только одного принципа законом не предусмотрено.

Утверждение правительства Республики Саха (Якутия) о законности оспариваемого нормативного правового акта в связи с положительными заключениями компетентных органов на его проект не влияют на законность судебного акта, поскольку судом самостоятельно исследуются все обстоятельства административного дела и дается им оценка. Между тем представленные доказательства свидетельствуют о том, что абзац 5 пункта 3 Постановления N 50 не соответствует действующему законодательству.