Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 31 марта 2022 года Дело N 66а-702/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В

судей Ефремовой О.Н., и

Константиновой Ю.П.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-347/2021 по административным исковым заявлениям Масленкиной Натальи Анатольевны, Саввина Александра Алексеевича, Щучко Валерия Анатольевича, Емелиной Марины Николаевны, Емелина Антона Евгеньевича, Архипова Евгения Викторовича, Власовой Натальи Алексеевны, МОО "Родина Александра Невского", Захарова Анатолия Сергеевича, Захарова Николая Сергеевича, Захарова Василия Сергеевича к Переславль-Залесской городской Думе Ярославской области о признании недействующим генерального плана,

по апелляционным жалобам Саввина Александра Алексеевича, Щучко Валерия Анатольевича, Архипова Евгения Викторовича, Власовой Натальи Алексеевны, Емелина Антона Евгеньевича и апелляционному представлению участвовавшего в деле прокурора на решение Ярославского областного суда от 13 октября 2021 года, которым административные требования Захарова Анатолия Сергеевича, Захарова Николая Сергеевича, Захарова Василия Сергеевича удовлетворены, в удовлетворении административных исковых заявлений иных административных истцов отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административных истцов Щучко В.А. и Саввина А.А. - Лигидовой А.И., представителя административного истца Масленкиной Н.А. - Анкудовича В.В., представителя административных истцов Захарова А.С., Захарова В.С., Захарова Н.С., Саввимна А.А. Масленкиной Н.А. - Харитонова Е.В., административных истцов Архипова Е.В., являющегося также законным представителем МОО "Родина Александра Невского", Власовой Н.А., административного истца Емелина А.Е., представлявшего также интересы административных истцов Емелиной М.Н., Архипова Е.В., Власовой Н.А., МОО "Родина Александра Невского", поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А., не поддержавшей апелляционное представление участвовавшего в деле прокурора, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Переславль-Залесской городской Думы Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 126 утвержден генеральный план городского округа город Переславль-Залесский Ярославской области (далее - Генеральный план).

Данный документ опубликован в средстве массовой информации - газете "Переславская неделя", 30 декабря 2020 года, N 69.

Масленкина Н.А., Саввин А.А., Щучко В.А. обратились в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать Генеральный план недействующим в части "Карты объектов культурного наследия г. Переславль-Залесский, с. Борисоглебская Слобода, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слабода, п. Приозерный".

В обоснование заявленных требований указали, что им на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные в близи с. Городище Троицкого с/о Преславского района Ярославской области: Масленкиной Н.А. - с кадастровым номером N, Саввину А.А. - с кадастровым номером N, Щучко В.А. - с кадастровым номером N.

Согласно Карте объектов культурного наследия, являющейся приложением к генеральному плану, указанные земельные участки включены в зону регулирования застройки - в зону лугопарков, что влечет ограничение в их использовании по целевому назначению - нового строительства на земельных участках.

По мнению административных истцов, при установлении границ зоны регулирования застройки лугопарков не была проведена работа по установлению границ зоны охраны объектов культурного наследия, включая работу по установлению координат поворотных точек границ зоны лугопарков. Административный ответчик при разработке оспариваемого генерального плана руководствовался Проектом охранных территорий памятников истории и культуры г. Переславля-Залесского, утвержденных решением Ярославского областного исполнительного комитета Совета народных депутатов (далее - Яроблисполком) от 17 февраля 1978 года N 116 (далее - Решение Яроблисполкома от 17 февраля 1978 года N 116, Проект охранных зон), однако данный проект содержит только описание границы зон охраны объектов культурного наследия, которые в настоящее время не являются актуальными. В Проекте охранных зон отсутствует сводный чертеж с границами всех установленных зон, что не соответствует п. 5.3.1 Инструкции об организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры (приказ Министерства культура СССР от 24 января 1986 года N 33). Из текстового описания охранных зон и зон регулирования застройки невозможно установить, какие земельные участки включены в зону лугопарков и иные зоны охраны объектов культурного наследия. Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, содержит понятие зон охраны объектов культурного наследия, однако Генеральный план содержит описание зон охраны объектов культурного наследия, не соответствующее указанному Положению.

В ходе рассмотрения дела Масленкина Н.А., Саввин А.А. и Щучко В.А. основания административного иска изменили, указав также на нарушение порядка проведения публичных слушаний, так как после проведения публичных слушаний и внесения изменений в проект генерального плана и до его утверждения не были проведены повторные публичные слушания по доработанному проекту генерального плана. При включении в проект генерального плана планируемых к обустройству автомобильных дорог, при исключении из границ д. Криушкино, д. Веслево земельных участков не было проведено дополнительное согласование с Минприроды Российской Федерации с учетом нахождения на территории г. Переславля-Залесского особо охраняемой природной территории Национального парка "Плещеево озеро". Внесенные изменения в проект генерального плана после отрицательного заключения Правительства области по проекту генерального плана не были согласованы с региональными органами власти. На карте объектов культурного наследия г. Переславль-Залесский, с. Борисоглебская слобода, с. Никитская слобода, с. Троицкая слобода, п. Приозерный не отражены зоны охраны выявленного объекта культурного наследия "Никитский источник".

Также в областной суд обратились Емелина М.Н., Емелин А.Е., Архипов Е.В., Власова Н.А., МОО "Родина Александра Невского" с административным иском, в котором просили признать недействующим с 30 декабря 2020 года решение Переславль-Залесской городской Думы от 24 декабря 2020 года N 126 "Об утверждении генерального плана городского округа город Переславль-Залесский Ярославской области", указав, что физические лица являются собственниками земельных участков, расположенных в городском округе город Переславль-Залесский Ярославской области, а деятельность общественной организации МОО "Родина Александра Невского" на территории Ярославской области сводится к содействию сохранения и популяризации объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Ссылаясь на нормы градостроительного, земельного законодательства, законодательства об охране объектов культурного наследия, в том числе решение Яроблисполкома от 17 февраля 1978 года N 116, которым утвержден Проект охранных территорий памятников истории и культуры г. Переславля-Залесского, указывают, что необоснованно включены в границы населенного пункта перечисленные в административном исковом заявлении земельные участки на территории Национального парка "Плещеево озеро" и установлен вид разрешенного использования "под жилищное строительство".

Указывают на то, что эти земельные участки расположены в северной части от д. Криушкино, отгорожены от д. Криушкино, данная территория не относилась к д. Криушкино, так как там располагался лес. Процедура включения земельных участков в границы территории населенного пункта не была соблюдена. Данная территория относится к землям особо охраняемых природных территорий "Национальный парк Плещеево озеро", в населенные пункты не входила. Функциональное зонирование земельных участков на территории южнее р. Трубеж - луговина между Рыбной слободой и Горицким монастырем определена без учета требований Решения Яроблисполкома от 17 февраля 1978 года N 116 (зона лугопарков), где предусматривается зона регулирования застройки. Оспариваемым решением установлено зонирование для земельных участков, расположенных в зоне лугопарков под дачное строительство, комплексное жилищное строительство без учета ограничений зоны лугопарков.

В уточненном административном исковом заявлении Емелиной М.Н., Емелина А.Е., Архипова Е.В., Власовой Н.А., МОО "Родина Александра Невского" содержатся те же административные исковые требования, дополнительно в обоснование которых указано, что надлежащего опубликования генерального плана в средствах массовой информации не было. Генеральный план опубликован "урывками", картографические материалы с условными обозначениями, которые предусмотрены для использования с различием цветов, выполнены в газете "Переславская неделя" черно-белой печатью в очень низком разрешении, что делает их нечитаемыми.

Власова Н.А. дополнила основания административных исковых требований ссылкой на нарушения требований законодательства, регламентирующих проведение публичных слушаний.

Власова Н.А. и Архипов Е.В. представили доводы о рассмотрении проекта генерального плана постоянной комиссией Переславль-Залесской городской Думы при наличии конфликта интересов некоторых членов комиссии.

В ходе рассмотрения дела Емелин А.Е. неоднократно заявленные требования уточнял, согласно последнему заявлению, принятому судом в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил суд признать недействующим с 30 декабря 2020 года решение Переславль-Залесской городской Думы от 24 декабря 2020 года N 126 в части: функционального зонирования под зону садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ территории, на которой расположены земельные участки с перечисленными в заявлении кадастровыми номерами ДНТ "Петровские грезы", ДНТ "Переславская благодать", территории, примыкающей с северо-востока к Никитскому источнику; функционального зонирования под жилую зону территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N; функционального зонирования под производственную зону сельскохозяйственных предприятий территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N-N; включение в границы населенного пункта д. Криушкино перечисленных в заявлении земельных участков; отнесения на Карте границ населенных пунктов, входящих в городской округ, к землям сельскохозяйственного назначения территории, на которой расположены перечисленные в уточненном заявлении земельные участки.

Захаров А.С., Захаров В.С. и Захаров Н.С. в административном исковом заявлении, поступившем в Ярославский областной суд, просили признать недействующим Генеральный план в части исключения из границ п. Лось земельного участка с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование заявленных требований указали, что земельный участок принадлежит им на праве собственности. Согласно таблице 116 материалов по обоснованию генерального плана городского округа указанный земельный участок подлежит исключению из границ населенного пункта п. Лось, категория земель - изменению на земли сельскохозяйственного назначения, однако на земельном участке располагаются жилой дом и хозяйственные постройки, которые используются для постоянного проживания.

Названные выше административные исковые заявления объединены в одно производство определениями суда от 8 апреля и 24 мая 2021 года.

Решением Ярославского областного суда от 13 октября 2021 года постановлено:

- административные исковые требования Захарова А.С., Захарова Н.С., Захарова В.С. удовлетворить;

- признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда генеральный план городского округа город Переславль-Залесский Ярославской области, утвержденный решением Переславль-Залесской городской Думы Ярославской области от 24 декабря 2020 года N 126, в части исключения из границ п. Лось городского округа город Переславль-Залесский Ярославской области земельного участка с кадастровым номером N;

- административные исковые требования Масленкиной Н.А., Саввина А.А., Щучко В.А., Емелиной М.Н., Емелина А.Е, Архипова Е.В., Власовой Н.А., МОО "Родина Александра Невского" оставить без удовлетворения;

- Переславль-Залесской городской Думе Ярославской области опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Мотивированное решение изготовлено судом 27 октября 2021 года.

11 ноября 2021 года с апелляционной жалобой на состоявшее решение обратился Саввин А.А., просит в ней решение суда отменить полностью и удовлетворить заявленные им требования, указав, что в нарушение статьи 34, пункта 3 статьи 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) на оспариваемой Карте не отражены сектора (зона) охраняемого природного ландшафта, границы защитной зоны Памятника истории "Плещеево озеро - место основания Петром I русского военно-морского флота" и вновь выявленного объекта - "Никитинский источник"; судом не дана надлежащая оценка представленным административным истцом доказательствам; суд не создал необходимые условия и не принял меры для всестороннего и полного установления фактических обстоятельств по делу.

Не согласившись с постановленным решением, 23 ноября 2021 года участвовавшим в деле прокурором подано апелляционное представление, в котором он просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым признать недействующим Генеральный план в части установления границ зоны регулирования застройки - зоны лугопарков, как основанный на неправильном применении норм материального права и несоответствию выводов суда обстоятельствам дела, не оспаривая при этом законность решения в части удовлетворения административных требований Захарова А.С., Захарова Н.С., Захарова В.С.

В обоснование доводов апелляционного представления указано, что вывод суда о соответствии установленных Генеральным планом границ зоны лугопарков Проекту охранных зон, не основан на действующем законодательстве, в частности пункте 2 статьи 1, части 1 статьи 9, пункте 3 части 1 статьи 18, части 7 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку было установлено, что приложение к Проекту охранных территорий, содержащее картографические данные и фотоматериалы, отнесено к сведениям, составляющим государственную тайну, в связи с чем доступ к нему ограничен на основании Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне", а разработчиком проекта генерального плана являлось ООО Научно-внедренческий центр "Интеграционные технологии", не имеющее лицензии на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, следовательно, засекреченная часть названного проекта не предоставлялась при установлении границ лугопарков и не учитывалась, проектная организация к участию в деле в качестве заинтересованного лица судом не привлекалась, осуществлявшие разработку специалисты в качестве свидетелей не допрошены.

Щучко В.А. в своей апелляционной жалобе, поданной 19 ноября 2021 года посредством почтовой связи, просит решение суда изменить в части и удовлетворить его, а также административные исковые требования Саввина А.А. и Масленкиной Н.А., ссылаясь на то, что судом не доказаны обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, судом нарушены и неправильно применены нормы материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что судом первой инстанции сделан неверный вывод об отражении зоны лугопарков на карте объектов культурного наследия, являющейся приложением к Генеральному плану, в полном соответствии с Проектом охранных зон; судом не учтено, что согласно апелляционному определению Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2019 года по делу N 85-АПГ-18-14 границы зон охраны невозможно определить точно в ситуации отсутствия отображения границ на карте, при этом определенность текстового описания границ исключается; судом необоснованно не применен пункт 21 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации"; судом первой инстанции не исследованы и не оценены представленные в материалы дела доказательства - заключение специалистов Кудрявцевой Т.П., Лукашева А.В., заключение кадастрового инженера Романовой О.А., подтверждающие невозможность точного определения границ зоны лугопарков на основании текстового описания; судом не дана оценка доводам административных истцов о том, что на оспариваемой карте необоснованно не отражена защитная зона объектов культурного наследия регионального значения "Плещеево озеро - место основания Петром I русского военно-морского флота" и выявленного объекта культурного наследия "Никитский источник", что влечет нарушение части 8 статьи 23, статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Несогласие с принятым судебным актом выразили Архипов Е.В. и Власова Н.А. В своей апелляционной жалобе, поданной посредством почтовой связи 20 ноября 2021 года, просят отменить решение и признать незаконным (недействующим) Генеральный план.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылаются на допущенные административным ответчиком нарушения процедуры принятия Генерального плана, что не было учтено судом при принятии решения.

29 ноября 2021 года также посредством почтовой связи апелляционную жалобу подал Емелин А.Е., в которой просит решение суда отменить и удовлетворить его административные исковые требования в полном объеме, указав на правомерность отказа судом в удовлетворении требований Щучко В.А., Саввина А.А. и Масленкиной Н.А.

Податель жалобы обращает внимание на то, что перечисленные в уточненном административном исковом заявлении, поданном 13 октября 2021 года, земельные участки в ранее действовавшем генеральном плане, утвержденном Собранием Представителей Переславского муниципального района от 2 марта 2016 года N 222, не находились в границах населенных пунктов и относились к территории ООПТ Национальный парк "Плещеево озеро", и неправомерно отнесены к территориям сельскохозяйственного использования, что может повлечь бесконтрольное дачное строительство; изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, запрещена частью 3 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ); материалов, обосновывающих включение земельных участков в границы населенного пункта Криушкино и Купанское не представлено; административный истец не заявлял доводы о проведении публичных слушаний после согласительных процедур; решением Ярославского областного суда от 4 октября 2018 года по делу N 3а-84/2018 в отношении той же территории было признано незаконным функциональное зонирование со ссылкой на Проект охранных зон, что проигнорировано судом.

Представителями Переславль-Залесской городской Думы, Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области поданы письменные возражения относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах Щучко В.А., Саввина А.А., Масленкиной Н.А., Архипова Е.В., Власовой Н.А., Емелина А.Е., апелляционном представлении участвовавшего в деле прокурора, выражая согласие с решением суда, а представителем административного истца Щучко В.А. - Лигидовой А.И. на апелляционные жалобы Емелина А.Е., Емелиной М.Н., Архиповой Е.В., Власовой Н.А., МОО "Родина Александра Невского".

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; представитель Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области письменно просит о рассмотрении дела в его отсутствие, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и представления, возражений на них, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции, административные истцы Масленкина Н.А., Саввин А.А., Щучко В.А., Захаров А.С., Захаров В.С., Захаров Н.С. являются правообладателями земельных участков, расположенных на территории городского округа города Переславль-Залесский, на которые распространяются положения Генерального плана.

В свою очередь, Емелин А.Е., Архипов Е.В. и Власова Н.А., МОО "Родина Александра Невского" обратились в суд с административным иском в целях защиты права на сохранение исторического и культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, которые находятся на территории городского округа город Переславль-Залесский.

Ссылаясь на преамбулы Федерального закона N 73-ФЗ и Федерального закона N 33-ФЗ, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о наличии у административных истцов права на обращение с настоящими административными исками в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также об отсутствии оснований к прекращению производства по делу в части требований, заявленных Масленкиной Н.А., Саввина А.А., Щучко В.А.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, являющегося документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты и утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.