Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 июля 2021 года Дело N 66а-702/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре Бирюковой Т.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-11/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области о признании не действующим абзаца 11 пункта 2.2.5.4 Правил благоустройства территории г. Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469,

с апелляционным представлением прокурора Новосибирской области на решение Новосибирского областного суда от 18 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано в полном объеме.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, возражения представителей Совета депутатов г. Новосибирска Звягиной Ж.А., мэрии г. Новосибирска и мэра г. Новосибирска Ворониной У.А., Литвинова М.М., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов города Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469 "О правилах благоустройства территории города Новосибирска и признании утратившими силу отдельных решений Совета депутатов города Новосибирска" утверждены Правила благоустройства территории города Новосибирска (далее - Правила благоустройства).

Нормативный правовой акт опубликован в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов г. Новосибирска - "Бюллетене органов местного самоуправления г. Новосибирска" от 5 октября 2017 года N 42.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 23 декабря 2019 года N 908 пункт 2.2.5.4 Правил благоустройства дополнен абзацем 11, согласно которому размещение нестационарных объектов торговли, оказания услуг и общественного питания на придомовых территориях не допускается.

Решение опубликовано 26 декабря 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации г. Новосибирска http://www.nskpravo.info, в "Бюллетене органов местного самоуправления г. Новосибирска" N 60.

Первый заместитель прокурора Новосибирской области обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточнений просил признать не действующей приведенную норму. По мнению прокурора, нарушаются права неопределенного круга лиц на доступность услуг торговли, общественного питания и т.д., а также нарушает права субъектов малого предпринимательства, создает препятствие к осуществлению неограниченным кругом лиц предпринимательской деятельности, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Положения оспариваемого пункта Правил благоустройства являются неопределенными.

Решением Новосибирского областного суда от 18 марта 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, прокурор Новосибирской области обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционным представлением, в котором просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов представления указывает, что действующее федеральное законодательство не содержит запрета на размещение нестационарных торговых объектов в границах придомовой территории многоквартирного дома, а органы местного самоуправления не вправе самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества вводить ограничения, не основанные на законе. Являются ошибочными выводы суда о невозможности проверки соответствия оспариваемого нормативного правового акта положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 7 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Полагает, что суд первой инстанции необоснованно не принял во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 5 декабря 2019 года N 3273-О, которая согласуется с позицией административного истца и в настоящее время с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2021 года N 14-П.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционного представления извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с взаимосвязанными положениями абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16, пунктов 2 и 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городского округа отнесено принятие правил благоустройства территории муниципального образования, которые включают требования к внешнему виду фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, а также к проектированию, размещению, содержанию и восстановлению элементов благоустройства.

При этом действующим законодательством к элементам благоустройства отнесены и нестационарные торговые объекты (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ)).

Исходя из позиции 60 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51303-2013 "Торговля. Термины и определения" (далее - Национальный стандарт), устанавливающего термины и определения основных понятий в области торговли, торговый автомат (вендинговый автомат) отнесен к числу нестационарных торговых объектов и представляет собой техническое устройство, предназначенное для автоматизации процессов продажи, оплаты и выдачи штучных товаров в потребительской упаковке в месте нахождения устройства без участия продавца.

В рамках реализации предоставленных полномочий Совет депутатов г. Новосибирска своим решением N 469 принял Правила благоустройства, а в последующем внес изменения решением от 23 декабря 2019 года N 908 в пункт 2.2.5.4, и определил, что размещение нестационарных объектов торговли, оказания услуг и общественного питания на придомовых территориях не допускается, которые оспариваются административным истцом.

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал положения статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, Устава г. Новосибирска, и пришел к верному выводу о том, что Правила благоустройства приняты Советом депутатов г. Новосибирска в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме и виду, процедуре принятия и правилам введения их в действие, и по этим основаниям не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого нормативного правового акта, который устанавливал бы иные требования к возможности размещения нестационарных объектов торговли, оказания услуг и общественного питания на придомовых территориях, не имеется. А положения статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 7 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", на несоответствие которым указано в административном иске, к спорным правоотношениям не применимы.

Выводы суда первой инстанции сделаны без учета того, что согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 34, часть 1; статья 35, часть 2). При этом в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также установление правовых основ единого рынка и гражданское законодательство (статья 71, пункты "в", "ж", "о", Конституции Российской Федерации).

Закрепляя понятие правил благоустройства в абзаце двадцать втором части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, законодатель исходит из того, что требования к благоустройству и элементам благоустройства устанавливаются не произвольно, а на основе федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер, в связи с чем соответствующие правовые нормы закреплены в земельном, градостроительном законодательстве, а также в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, экологической и пожарной безопасности.

Принимая муниципальные правовые акты, органы местного самоуправления городского округа должны обеспечивать взаимную согласованность предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, поскольку по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации нормы публичного права должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами частного права (Постановление от 14 июля 2003 года N 12-П), а равенство всех перед законом и судом может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовых норм всеми правоприменителями (постановления от 27 июня 2013 года N 15-П, от 22 июня 2017 года N 16-П и др.).

Так, из положений пункта 2 статьи 209 во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что собственники земельного участка - если он не исключен из оборота или не ограничен в обороте - вправе по своему усмотрению совершать в отношении него любые действия (в том числе сдавать в аренду), не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Земельный кодекс Российской Федерации также предусматривает возможность для собственников земельных участков свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, если это не наносит ущерб окружающей среде, в том числе право возводить здания и сооружения (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 и статья 40).

Как следует из положений пункта 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, земельный участок, принадлежащий в качестве общего имущества на праве долевой собственности собственникам помещений в многоквартирном доме, предназначен прежде всего для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома, в том числе за счет озеленения этого участка. Соответственно, торговая деятельность, будучи дополнительным (факультативным) видом использования такого участка, допустима лишь как дополнение к основным видам благоустройства придомовой территории, непосредственно направленным на удовлетворение потребностей граждан в жилищной сфере и в комфортной среде обитания (озеленение, организация мест для отдыха и т.д.), и не может подменять данные виды или препятствовать их осуществлению.

Для обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации, развития торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров, обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, а также разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности принят Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (часть 2 статьи 1).

Полномочия собственника земельного участка по размещению и использованию нестационарных торговых объектов предусмотрены, в частности, и положениями части 7 статьи 10 указанного закона о том, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником этого земельного участка. Принятие собственником решений по данному вопросу является одним из способов распоряжения земельным участком.

Таким образом, вышеизложенные правовые нормы не содержат абсолютного запрета на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, следовательно, не предполагают возможности для органов местного самоуправления, самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества, вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, создавая тем самым произвольные препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом.

С указанными нормами соотносится позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в ряде решений (в том числе применительно к отдельным аспектам жилищных правоотношений), согласно которой пункт 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации конкретизирует гарантии, предусмотренные статьей 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и направлен на защиту прав собственника (определения от 22 декабря 2015 года N 2934-О, от 17 июля 2018 года N 1734-О и др.), собственники помещений в многоквартирном доме, реализуя правомочие, закрепленное данной нормой Гражданского кодекса Российской Федерации, по общему правилу, вправе предоставлять принадлежащий им земельный участок (его часть) для размещения нестационарных торговых объектов.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 5 декабря 2019 года N 3273-О сформулировал ключевые позиции, подлежащие обязательному учету в правоприменительной практике, в частности, что положения федерального законодательства не предполагают возможности для органов местного самоуправления - вопреки их конституционному предназначению и разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных отношений - самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, порождая тем самым произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом.

Также Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что органы местного самоуправления не наделены полномочием устанавливать в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютный (недифференцированный) запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, если собственниками этих участков выражено согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

Несмотря на действующее правовое регулирование, вопреки позициям Конституционного Суда Российской Федерации, административный ответчик 23 декабря 2019 года принял решение N 908 о внесении изменений в действующие Правила землепользования, которыми установил абсолютный запрет на размещение нестационарных объектов торговли, оказания услуг и общественного питания на придомовых территориях.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что абзац 11 пункта 2.2.5.4 Правил благоустройства территории г. Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469 (в редакции от 23 декабря 2019 года N 908) противоречит положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 7 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", поскольку устанавливает абсолютный запрет на размещение нестационарных объектов торговли, оказания услуг и общественного питания на придомовых территориях.

Очевидно, что при таких данных вывод суда об отсутствии нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого нормативного правового акта, который устанавливал бы иные требования к возможности размещения нестационарных объектов торговли, оказания услуг и общественного питания на придомовых территориях, является ошибочным. Оспариваемая норма подлежала проверке на соответствие вышеназванных норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в части и принятия нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан не действующим, судебная коллегия принимает во внимание, что поскольку оспариваемый в части нормативный акт применялся и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" полагает, что решение Совета депутатов города Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469 "О правилах благоустройства территории города Новосибирска и признании утратившими силу отдельных решений совета депутатов города Новосибирска" (в редакции от 23 декабря 2019 года N 908) подлежит признанию не действующим в оспариваемой части с даты принятия настоящего определения.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 18 марта 2021 года отменить и принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление первого заместителя прокурора Новосибирской области удовлетворить.

Признать не действующим абзац 11 пункта 2.2.5.4 Правил благоустройства территории г. Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 27 сентября 2017 года N 469 (в редакции от 23 декабря 2019 года N 908), с даты вынесения апелляционного определения.

Настоящее решение подлежит опубликованию на официальном интернет-портале правовой информации г. Новосибирска http://www.nskpravo.info в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение месяца со дня принятия апелляционного определения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Новосибирский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 20 июля 2021 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка