Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 июня 2021 года Дело N 66а-702/2021

Санкт-Петербург 15 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А,

судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В,

с участием прокурора Капсамун И.С,

при секретаре Швец К.М,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1/2021 по апелляционной жалобе Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу на решение Тюменского областного суда от 10 февраля 2021 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим решения Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 года N 353 "Об утверждении генеральных планов сельских поселений" в части включения в границы населённого пункта лесных участков категории "земли лесного фонда".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Думы Уватского муниципального района Созоновой Е.А, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в Тюменский областной суд с административным иском, в котором просил признать не действующим решение Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 года N 353 "Об утверждении генеральных планов сельских поселений" в части включения в границы населённого пункта посёлок Першино лесных участков категории "земли лесного фонда": расположенных по адресу: <адрес>

В обоснование иска административный истец указал, что находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населённого пункта посёлка Першино Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана, предусмотренной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Перевод земельных участков из земель лесного фонда в земли населённого пункта путём утверждения генерального плана осуществлён без согласования с уполномоченным органом - Федеральным агентством лесного хозяйства (далее Рослесхоз), что не соответствует статьям 8, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 23 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", пунктам 5-16 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178, Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённому Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 283.

Оспариваемым актом в нарушение действующих норм фактически изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Тюменского областного суда от 10 февраля 2021 года в удовлетворении административного иска Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу отказано (том 3, л.д.17-32).

В апелляционной жалобе (том 3, л.д.46-53) административный истец просит решение суда отменить и вынести новое об удовлетворении иска, ссылаясь на то, что материалами дела подтверждается включение земель лесного фонда в границы посёлка Першино, в связи с чем вывод суда об отсутствии необходимости согласования проекта генерального плана населённого пункта с Рослесхозом является ошибочным. Также податель жалобы указал на неправомерность вывода суда о приоритете сведений ЕГРН перед сведениями ГЛР, поскольку право собственности Российской Федерации на земельный участок лесного фонда подтверждено не только сведениями ГЛР, но и сведениями ЕГРН. Кроме того, не является состоятельным вывод суда о неустановлении истцом точных границ участка лесного фонда и недобросовестном бездействии по своевременному оспариванию данного нормативного правового акта.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Думой Уватского муниципального района (том 3, л.д.74-79), участвующим в деле прокурором (том 3, л.д.83-85) представлены возражения, а Департаментом лесного комплекса Тюменской области - отзыв (том 3, л.д.96-98).

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений и отзыва на неё, выслушав объяснения представителя административного ответчика и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

С учётом действовавших на момент принятия оспариваемого решения положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, частей 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 1 статьи 8, пункта 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с учётом решения Думы Осинниковского сельского поселения от 23 ноября 2006 года N 42 "О принятии дополнительного соглашения о передаче части полномочий органов местного самоуправления Осинниковского сельского поселения органам местного самоуправления Уватского муниципального района" (том 2, л.д.128) и дополнительного соглашения к нему (том 2 л.д.125), которыми полномочия органов местного самоуправления Осинниковского сельского поселения по подготовке и утверждению документов территориального планирования отнесены к полномочиям органов местного самоуправления Уватского муниципального района, суд первой инстанции правильно установил, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции в надлежащей форме и опубликован в установленном порядке.

Суд первой инстанции установил, что административным истцом не доказано, что в результате утверждения генерального плана произошло частичное наложение границ населённого пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, поскольку посёлок Першино образован в 1951 году и его границы с этого времени не изменялись, в связи с чем сделан вывод о недоказанности наличия у Думы Уватского муниципального района обязанности по прохождению при подготовке проекта генерального плана процедуры его согласования, установленной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Исходя из этого, суд указал на отсутствие оснований для вывода о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, в связи с чем принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Оснований согласиться с данными выводами суда не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 25 сентября 2008 года N 270 определено, что на территории Тюменской области создаётся 22 лесничества (пункт 1); установлены границы лесничеств (пункт 2) (том 2, л.д.35-39), в том числе создано Уватское лесничество, включающее в себя следующие участковые лесничества: Верхне-Демьянское, Горно-Слинкинское, Першинское, Туртасское, Уватское, Чебунтанское, относящиеся к Уватскому лесхозу.

Как следует из информации о лесном участке, содержащейся в свидетельстве о государственной регистрации права от 4 декабря 2009 года, правообладателем лесного участка с кадастровым номером NN является Российская Федерация; объект права: лесной участок, категория земель: земли лесного фонда, общая площадь: 31534720000 кв.м, адрес объекта: <адрес> (том 2, л.д.33).

Из выписки из государственного лесного реестра от 5 июня 2020 года следует, что целевым назначением лесных участков земель лесного фонда, расположенных в границах Уватского лесничества, Першинского сельского участкового лесничества, Осинниковского СП <адрес>, является, среди прочего, заготовка древесины, заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, осуществление рекреационной деятельности. Общая площадь этих лесных участков составляет 243 га.

Земельные участки, относящиеся к лесным участкам земель лесного фонда Уватское лесничество, Першинское сельское участковое лесничество, Осинниковское СП квартал 126 выделы: 36-38, квартал 127 выделы 1, 8, 11, 16, 20, 58, 59, согласно оспариваемому решению вошли в границы населённого пункта посёлок Першино Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области, что подтверждено соответствующим заключением Департамента лесного комплекса Тюменской области и картой-схемой местоположения и границ лесных участков, совмещённой с границами населённых пунктов, утверждённых решением Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 года N 353 (том 2, л.д.21).

Вывод суда об обратном ошибочен, поскольку противоречит материалам дела.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем лесных участков в указанных кварталах, и таксационное описание лесных участков включены в государственный лесной реестр, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

Как подтверждено выписками из государственного лесного реестра, лесные участки согласно оспариваемому генеральному плану вошли в границы населённого пункта посёлок Першино Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области. Площадь пересечения границы населённого пункта с землями лесного фонда составляет 1 427 529 кв.м.

Решением Думы Уватского муниципального района от 16 сентября 2009 года N 353 утверждены генеральные планы 12-ти сельских поселений, в том числе Уватского сельского поселения (согласно приложению N 10) (пункт 1.10 решения) (том 1, л.д.55-56); в указанное решение 27 сентября 2018 года внесены изменения на основании решения Думы Уватского муниципального района N 287 (том 1, л.д.53).

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования определён статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьёй 25 этого же кодекса.

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого генерального плана) проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьёй 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее Положение о согласовании).

Согласно пункту 2 Положения (здесь и далее в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого генерального плана) организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования. Заказчик в силу подпункта "а" пункта 5 Положения и норм части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен направить проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства (далее уполномоченный орган в сфере градостроительства) в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Из пунктов 4, 6-10 Положения следует, что уполномоченный орган в сфере градостроительства осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений, полученных от федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться (абзац 3 пункта 4 Положения).

Уполномоченным органом в сфере градостроительства на момент принятия оспариваемого Генерального плана являлось Министерство регионального развития Российской Федерации согласно Положению об этом министерстве, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40.

В соответствии с пунктами 1 и 2 действовавшего в тот же период Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 283, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, и находилось на тот момент в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее Минсельхоз России).

Пунктом 5.2.7 указанного Положения было предусмотрено, что Рослесхоз в установленной сфере деятельности осуществляет полномочия по рассмотрению в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.

Из пунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, также следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделённый соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, оспариваемый генеральный план подлежал согласованию в Министерстве регионального развития Российской Федерации, которое должно было подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в том числе от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в ведении которого находился Рослесхоз, являвшийся уполномоченным органом в области лесных отношений.

Следовательно, только в случае прохождения процедуры согласования с данным органом указанные выше лесные участки могли быть включены в границы посёлка Першино Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района Тюменской области.

Проекты генеральных планов сельских поселений, в том числе посёлка Першино, а также проекты схем территориального планирования, 11 июня 2009 года были направлены в Министерство регионального развития Российской Федерации (том 1, л.д.116-117).

Оспариваемое решение принято 16 сентября 2009 года; при этом 20 мая 2010 года (том 2, л.д.181) в адрес Администрации Уватского муниципального района Тюменской области Министерством регионального развития Российской Федерации направлено письмо, которое получено адресатом 3 июня 2010 года, содержащее в качестве приложения копию протокола согласительного совещания по урегулированию разногласий к проекту схемы территориального планирования Уватского муниципального района (том 1, л.д.118-120); сводное положительное заключение на проект генерального плана получено не было.

Таким образом, исходя из установленных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу, что отсутствуют доказательства получения ответчиком до принятия оспариваемого нормативного правового акта положительного сводного заключения на проект документа территориального планирования.

Более того, как следует из письма Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2019 года N ЕК-03-46/10314, проект генерального плана Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района на рассмотрение в Рослесхоз не поступал; проект внесения изменений в генеральный план Осинниковского сельского поселения Уватского муниципального района был рассмотрен и согласован письмом Рослесхоза от 18 декабря 2017 года N АВ-03-31/18493 (том 1, л.д.12-13).

При этом каких-либо иных доказательств получения положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана административный ответчик, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представил.

Судебная коллегия находит ошибочным вывод суда о том, проект генерального плана не подлежал согласованию в порядке статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку посёлок Першино образован в 1951 году и его границы с того времени не изменились, при этом в отношении части земельных участков, пересекающихся или накладывающихся на границы лесного участка, в Едином государственном реестре недвижимости имеется информация об отнесении их к иной категории земли (земли населённых пунктов).

Действительно, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 года 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" установлен приоритет сведений, содержащихся в ЕГРН по отношению к сведениям ГЛР.

Вместе с тем, в рамках настоящего дела суд не разрешает вопрос о субъективных правах правообладателей таких земельных участков, при этом сведения о праве собственности Российской Федерации на земельный участок лесного фонда также содержатся в ЕГРН.