Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 мая 2022 года Дело N 66а-681/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Алтухова Анатолия Александровича к Городской Думе города Южно-Сахалинска о признании недействующими отдельных положений решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 "О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск",

с апелляционной жалобой заинтересованного лица Департамента землепользования города Южно-Сахалинска на решение Сахалинского областного суда от 02 февраля 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 "О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", опубликованным в официальном печатном издании газете "Южно-Сахалинск сегодня" 19 марта 2020 года N 14 (1477) (далее - Решение N 159/8-20-6), утвержден порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - Порядок).

Пунктом 5 Решения N 159/8-20-6 предусмотрено, что оно вступает в силу со дня опубликования в газете "Южно-Сахалинск сегодня" и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01 января 2020 года.

Приложением 1 к Порядку установлены ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся на территории городского округа "город Южно-Сахалинск", предоставленные в аренду без торгов (далее - Приложение 1).

Подпунктом 4.1 Приложения 1 к Порядку за земельные участки, предоставленные для размещения зданий и сооружений делового управления, объектов торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), рынков, магазинов, банковской и страховой деятельности, общественного питания, гостиничного обслуживания, развлечения, выставочно-ярмарочной деятельности и занятые объектом недвижимости (под существующими объектами недвижимости) установлена Ставка Ст1 арендной платы в виде процента от кадастровой стоимости в значении 17,2%, а также Ставка Ст2 при предоставлении земельного участка для размещения (строительства, реконструкции) объектов недвижимости в значении 10,0 %.

10 ноября 2021 года индивидуальный предприниматель Алтухов А.А. обратился в Сахалинский областной суд к Городской Думе города Южно-Сахалинска с административным иском, в котором с учетом уточнения предмета спора просил признать не действующими с 01 января 2020 года подпункт 4.1 Приложения 1 к Порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск, и пункта 5 Решения N 159/8-20-6 в части слов "распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2020.".

В обоснование заявленных требований указал, что является арендатором земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> с кадастровым номером N, площадью <данные изъяты>, с видом разрешенного использования: "Для строительства объекта "Магазин-кафе", предоставленного для завершения строительства объекта незавершенного строительства. На основании разрешения на строительство на этом земельном участке возведен объект недвижимости.

Размер арендной платы за 2019 год исчислен истцу с применением ставки по виду (Ст) 5% от кадастровой стоимости участка 20 337 116,40 рублей и составил 1 147 115 рублей 05 копеек.

Размер арендной платы за 2020 и 2021 годы, рассчитанный на основании оспариваемых положений с применением ставки по виду (Ст) 10% от кадастровой стоимости, установленной подпунктом 4.1 Приложения 1, и составил 1 835 845 рублей 72 копейки и 1 903 772 рубля 02 копейки, соответственно, составив в сравнении с предыдущим размером платежа увеличение на 65%.

Полагает, что ставки, установленные подпунктом 4.1 Приложения 1, не отвечают принципу экономической обоснованности, закрепленному в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", поскольку анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, не проводился. Распространение же действия оспариваемого пункта 4.1 на правоотношения, возникшие ранее даты опубликования нормативного правового акта, нарушает принцип предсказуемости расчета арендной платы, предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации N 582 и вступает в противоречие с положениями пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающими запрет на придание актам гражданского законодательства обратной силы.

Решением Сахалинского областного суда от 02 февраля 2022 года заявленные исковые требования удовлетворены частично. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

подпункт 4.1 Приложения N 1 к Порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденному решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 "О Порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск";

пункт 5 решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 "О Порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в части слов "распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2020.".

В удовлетворении оставшейся части исковых требований индивидуальному предпринимателю Алтухову Анатолию Александровичу отказано.

В апелляционной жалобе Департамент землепользования города Южно-Сахалинска со ссылкой на неправильное применение судом норм материального и процессуального права просит об отмене постановленного судебного акта и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы указывает, что использование экспертом при расчетах ставок величины кадастровой стоимости земельных участков, утвержденной Приказом Министерства имущественных и земельных отношений Сахалинской области от 11 ноября 2015 года N 14 (о чем указано в оспариваемом решении) является технической ошибкой. В суде первой инстанции Департаментом представлена последняя редакция экспертного заключения, из которой усматривается, что значения коэффициентов дифференциации и других показателей остались без изменения, экспертом лишь исправлены описки в датах и номерах документов. Кроме того, по мнению апеллянта, признание судом недействующим пункта 5 Решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 нарушает права и законные интересы иных арендаторов, учитывая к тому же, что в решении отсутствуют выводы о необходимости признания данного пункта не действующим с даты вступления решения суда в законную силу.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом и участвующим в деле прокурором прокуратуры Сахалинской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании заинтересованным лицом норм материального права, просят решение Сахалинского областного суда оставить без изменения.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что оспариваемые ИП Алтуховым А.А. правовые акты являются нормативными правовыми актами, поскольку отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с определением размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Исходя из указанных законоположений и установив, что ИП Алтухов А.А. является арендатором земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> с кадастровым номером N, площадью <данные изъяты>. метров, с видом разрешенного использования: "Для строительства объекта "Магазин-кафе", предоставленного для завершения строительства объекта незавершенного строительства, суд пришел к правильному выводу о праве административного истца в суд с настоящим административным иском, учитывая установленный факт начисления ему арендной платы на основании оспариваемых им положений.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 26 Устава городского округа "Город Южно-Сахалинск", принятого решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 22 февраля 2006 года N 180/13-06-3, к исключительной компетенции представительного органа городского округа "Город Южно-Сахалинск" относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 "О Порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", а также решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 26 февраля 2020 года N 159/8-20-6 "О Порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" и предоставленные в аренду без торгов, а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" приняты в пределах компетенции муниципального образования - городского округа "Город Южно-Сахалинск", уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления - Городской Думой муниципального образования "Город Южно-Сахалинск", в установленной форме - решения, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и обнародования.

Судебная коллегия находит данное заключение правильным и обоснованным, учитывая к тому же содержащиеся в решении Сахалинского областного суда от 27 сентября 2021 года, вступившего в законную силу 21 декабря 2021 года, выводы относительно соблюдения процедуры и порядка принятия указанных нормативных правовых актов. Административное исковое заявление в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержит, решение суда в указанной части не обжалуется.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Часть 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено Земельным Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что за 2019 года арендная плата арендатору Алтухову А.А. рассчитана Департаментом землепользования города Южно-Сахалинска от кадастровой стоимости земельного участка 20 337 116,40 рублей с применением ставки арендной платы в размере 5%, установленной Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 25 ноября 2015 года N 303/18-15-5 "О Порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск", а также об установлении ставок и коэффициентов, применяемых в расчете арендной платы за земли на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", действовавшем до 1 января 2020 года. Размер годовой арендной платы составил 1 147 115,05 рублей.

С 1 января 2020 года кадастровая стоимость земельного участка, находящегося в пользовании Алтухова А.А., утверждена в значении 18 358457,24 рублей, то есть с уменьшением на 1 978 659,2 рублей или 9,7%.

Размер арендной платы за 2020 и 2021 годы с применением в расчете ставки (Ст2) 10%, установленной оспариваемым подпунктом 4.1 Приложения 1, составил 1 835 845,72 рублей и 1 903 772,02 рубля, соответственно.

Увеличение арендной платы за 2020 год по отношению к 2019 году в условиях снижении кадастровой стоимости составило 688 730, 67 рублей или 60%.

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, одним из которых является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке (абзац второй).

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Пунктом 2 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Исходя из приведенных положений, основан на законе вывод суда о том, что соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Довод апелляционной жалобы о соответствии установленных оспариваемыми положениями размеров ставок принципу экономической обоснованности противоречит материалам дела.

Верно установив обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения настоящего дела, и оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные стороной административного ответчика доказательства в обоснование своих возражений по существу административно-правового спора, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в заключении ООО "Максимус" отсутствует анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, а представленное ответчиком экономическое обоснование не содержит многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков (анализа климата, экологии, рельефа местности, социально-экономического положения, функционально-планировочной структуры, тенденции развития сельского хозяйства).

Кроме того суд обоснованно отметил, что в экспертном заключении отсутствует дата, на которую специалистом определялись коэффициент дифференциации, а также не содержится дата, на которую была взята безрисковая ставка при определении ставки капитализации.

Отсутствуют выводы об экономической обоснованности арендной платы, установленной оспариваемым пунктом 4.1 Приложения к Порядку определения арендной платы в размере 10% и 17,2 % по сравнению с ранее действовавшей, а также расчет, который можно проверить в качестве критерия, призванного обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков, также и в финансово-экономическом обосновании к проекту Решения N 159/9-20-6.

Пояснительная записка к проекту Решения N 159/9-20-6 выводов об экономической обоснованности предлагаемых размеров ставок арендной платы, а также необходимости изменения в части порядка определения размера арендной платы, включая фактически выполнявшиеся расчеты, также не содержит.

С учетом установленных по делу обстоятельств, вывод суда о противоречии подпункта 4.1 Приложения N 1 к Порядку абзацу второму Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, а также о нарушении им прав административного истца как арендатора земельного участка, являются обоснованными.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено, что подпункт 4.1 Приложения N 1 к Порядку устанавливает ставки Ст1 арендной платы в виде процента от кадастровой стоимости в значении 17,2%, а также Ставки Ст2 в значении 10% не только для земельных участков, предоставленных для размещения магазинов и объектов общественного питания, соответствующих виду разрешенного использования земельного участка, находящегося в аренде у ИП Алтухова А.А., но и для земельных участков, предоставленных для размещения зданий и сооружений делового управления, объектов торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)), рынков, банковской и страховой деятельности, гостиничного обслуживания, развлечения, выставочно-ярмарочной деятельности.