Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 июля 2021 года Дело N 66а-656/2021

Санкт-Петербург 6 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Белоногого А.В., Головкиной Л.А.,

при секретаре Швец К.М.,

с участием прокурора Парфеновой Е.Г.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-34/2021 по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Верховного суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года по административному делу по административному иску Подлесных С.Н. о признании не действующими в части решений Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года N 15 "Об утверждении Генерального плана Шокшинского вепсского сельского поселения" и N 16 "Об утверждении правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Павловой О.А., заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит изменению в части, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решениями Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года утверждён Генеральный план Шокшинского вепсского сельского поселения (решение N 15) и Правила землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения (решение N 16) (далее - Генеральный план, Правила землепользования и застройки).

Генеральный план и Правила землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения опубликованы в официальном издании "Прионежье" выпуск N 45 (9276) от 17 ноября 2017 года.

Названными нормативными правовыми актами земельные участки, принадлежащие административному истцу, с кадастровыми номерами 10:22:010301:20, 10:22:010301:0014, 10:22:010301:0008, 10:22:010301:0009, 10:22:010301:471, а также земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, площадью 240 кв.м, включены в границы II пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения.

Подлесных С.Н. обратился в Верховный суд Республики Карелия с административным иском, в котором просил признать не действующими решения Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года: N 15 "Об утверждении Генерального плана Шокшинского вепсского сельского поселения" и N 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения" в части включения в границы II пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения земельных участков с кадастровыми номерами 10:22:010301:20, 10:22:010301:0014, 10:22:010301:0008, 10:22:010301:0009, 10:22:010301:471, а также земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 240 кв.м, в границах системе координат МСК-10: точка 1 (X - 313926,18, Y - 1560521,43); точка 2 (X - 313912,33, Y - 1560558,98); точка 3 (X - 313906,70, Y - 1560556,90); точка 6 (X - 313920,55, Y - 1560519,36).

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что включение названных участков в границы II пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения произведено в отсутствие проекта и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ зоны и ограничений использования земельных участков в границах зоны санитарным правилам.

Решением Верховного суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года административный иск удовлетворён; признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда решения Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года N 15 "Об утверждении Генерального плана Шокшинского вепсского сельского поселения" и N 16 "Об утверждении правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения" в части установления границ II пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения п. Кварцитный Прионежского муниципального района Республики Карелия.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор просит решение суда изменить, изложив абзац 2 резолютивной части решения суда в следующей редакции: "Признать не действующими со дня вступления в решения суда в законную силу решения суда Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года N 15 "Об утверждении Генерального плана Шокшинского вепсского сельского поселения" и N 16 "Об утверждении правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения" в части включения в границы II пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения земельных участков с кадастровыми номерами 10:22:010301:20, 10:22:010301:0014, 10:22:010301:0008, 10:22:010301:0009, 10:22:010301:471, а также прилегающего к нему земельного участка площадью 240 кв.м из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в границах характерных точек со следующими координатами МСК-10: точка 1 - X 313928,18, Y 1560521,43; точка 2 - X 313912,33, Y 1560558,98; точка 3 - X 313906,70, Y 1560556,90; точка 6 - X 313920,55, Y 1560519,36.".

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 20 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

Согласно статье 20 Устава "Прионежский муниципальный район Республики Карелия", принятого решением V сессией Совета Прионежского муниципального района I созыва 22 декабря 2005 года, представительным органом Прионежского муниципального района является Совет Прионежского муниципального района.

Основываясь на нормах приведенного законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что решения Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года N 15 "Об утверждении Генерального плана Шокшинского вепсского сельского поселения" и N 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения" принято Советом Прионежского муниципального района в соответствии с его полномочиями.

Проанализировав положения статей 24, 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, суд пришёл к выводу о соблюдении административным ответчиком порядка подготовки, принятия и утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения, а также процедуры их публикации.

Проверяя соответствие оспариваемых в части решений на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку второй пояс зоны санитарной охраны источника водоснабжения - Онежское озеро в районе водозабора п. Кварцитный отображен на картах функционального и градостроительного зонирования в отсутствие разработанного и утвержденного в установленном порядке проекта зоны санитарной охраны и заключения Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 названного Кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Как установлено судом на основе представленных доказательств, спорные земельные участки на картах функционального и градостроительного зонирования Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображены в границах II пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения - Онежское озеро в районе водозабора п. Кварцитный, соответствующая информация содержится и в текстовой части оспариваемых нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Согласно пункту 5 этой же статьи зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 введены в действие санитарные правила и нормативы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года.

В силу пунктов 1.4 и 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее - ЗСО) организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников, в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены, в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно - защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов и план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Из приведенных норм материального права следует, что установление размера и границ зон санитарной охраны источников водоснабжения не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах функционального и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В рамках настоящего дела судом установлено, что отображение границ II пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения на картах функционального и градостроительного зонирования произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ такой зоны санитарным правилам.

При таких обстоятельствах вывод суда о нарушении приведённых положений законодательства, имеющих большую юридическую силу, при отображении данной зоны является верным.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых решений в части установления границ всего II пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения п. Кварцитный Прионежского муниципального района Республики Карелия.

В качестве одной из задач административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4).

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указано требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений (пункт 8 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В связи с этим, предметом иска является то конкретное требование, связанное с нарушением законодательства, которое административный истец предъявляет к административному ответчику, и относительно которого суд должен вынести решение по делу.

В соответствии с общим правилом статьи 46 названного Кодекса административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично.

Из приведенных правовых норм следует, что право определения предмета иска и способа защиты прав принадлежит только административному истцу, в связи с чем, исходя из заявленных требований все иные формулировки и толкование данного требования судом, а не истцом означают фактически выход за пределы заявленного административным истцом к административному ответчику требования.

В силу части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя круг вопросов, разрешаемых при принятии решения суда, установил обязанность принятия решения исключительно по заявленным административным истцом требованиям, предоставляя право выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных данным кодексом.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Между тем, как указано выше, выявленные судом нарушения процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов являются несущественными и не могут расцениваться как нарушения порядка принятия и введения в действие оспариваемых в рамках настоящего дела в части актов, дающие основания для признания их недействующими в полном объеме. Иных оснований, по которым суд может выйти за пределы требований административного истца, заявленных в рамках настоящего дела, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не предусмотрено.

Как следует из административного иска и уточнений к нему, Подлесных С.Н. заявлены требования о признании не действующими решений Совета Прионежского муниципального района III сессии IV созыва от 14 ноября 2017 года N 15 "Об утверждении Генерального плана Шокшинского вепсского сельского поселения" и N 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шокшинского вепсского сельского поселения" в части включения в границы II пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения земельных участков с кадастровыми номерами 10:22:010301:20, 10:22:010301:0014, 10:22:010301:0008, 10:22:010301:0009, 10:22:010301:471, а также земельного участка, государственная собственность на который не разграничена площадью 240 кв.м, в границах характерных точек со следующими координатами в системе координат МСК-10: точка 1 (X - 313926,18, Y - 1560521,43); точка 2 (X - 313912,33, Y - 1560558,98); точка 3 (X - 313906,70, Y - 1560556,90); точка 6 (X - 313920,55, Y - 1560519,36).

Вместе с тем, суд первой инстанции вышел за пределы заявленных исковых требований, признав недействующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемые решения в части установления всего II пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения п. Кварцитный Прионежского муниципального района Республики Карелия.

По смыслу положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, проверка судом законности нормативных правовых актов, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена.

Однако данное нарушение с учетом полного установления фактических обстоятельств и верного применения норм материального права, регулирующих возникшие отношения, не является основанием для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены по существу правильного судебного акта.

Федеральный законодатель в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя исчерпывающий перечень нарушений, влекущих безусловную отмену решения суда, указал, что нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции только в том случае, если это привело к принятию неправильного решения; правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям (части 1, 4 и 5).

Поскольку судом первой инстанции не допущено нарушений, влекущих безусловную отмену судебного решения, довод апелляционного представления о том, что суд вышел за пределы заявленных требований является обоснованным, судебная коллегия считает необходимым изменить решение, изложив его резолютивную часть в новой редакции.