Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 июня 2021 года Дело N 66а-649/2021

Санкт-Петербург 8 июня 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В.,

с участием прокурора Капсамун И.С.,

при секретаре Швец К.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-8/2021 по апелляционной жалобе администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года, которым административные исковые заявления Куприяновой С.А. о признании не действующими в части решения Петрозаводского городского Совета N XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" и решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года N 27/03-51 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" удовлетворены, по частной жалобе администрации Петрозаводского городского округа на определение Верховного Суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года, которым отказано в удовлетворении заявления Куприяновой С.А. о вынесении дополнительного решения.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой О.А., объяснения представителя Петрозаводского городского Совета Даниленко Т.С., поддержавшей доводы апелляционной и частной жалоб, представителя административного истца Калинина В.С., возражавшего относительно доводов апелляционной и частной жалоб, участвовавших в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи, заключение прокурора, полагавшего определение подлежащим отмене в полном объеме, а решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска"; генеральный план утверждён в новой редакции (далее также - решение от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361; Генеральный план).

На схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска отображены границы зон с особыми условиями территорий, в том числе границы санитарно-защитных зон предприятий, объектов коммунального назначения - кладбищ, скотомогильника, свалки, карьера, приемника-распределителя, стадиона и канализационных очистных сооружений, перечисленных в таблице 3-14 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация основных предприятий города". В частности, на указанных схемах Генерального плана отображены санитарно-защитные зоны деревообрабатывающего производства Онего-содействие (ДСК), расположенного по адресу: ул.Зайцева, 72, а также кладбища м.Пески.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также - решение от 11 марта 2010 года N 26/38-771; Правила землепользования и застройки).

На карте градостроительного зонирования и на карте зон с особыми условиями использования территорий, отображены границы границы санитарно-защитных зон вышеуказанного деревообрабатывающего производства и кладбища "Пески".

Согласно карте градостроительного зонирования земельный участок, на котором расположено кладбище "Пески" отнесен к территориальной зоне Кк (Зона кладбищ).

Решением Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года N 27/03-51 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также - решение от 9 июня 2011 года N 27/03-51), пунктом 5 которого внесены изменения в статью 22 Правил землепользования и застройки путем включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме N 7 согласно приложению 7.

Куприянова С.А. обратилась в суд с иском об оспаривании решений от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года N 26/38-771 в части включения в границы санитарно-защитной зоны кладбища "Пески" и деревообрабатывающего предприятия ООО "ДСК" принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, расположенного по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Зайцева, ссылаясь на то, что администрацией Петрозаводского городского округа ей выдан градостроительный план, не предусматривающий возможность строительства зданий и сооружений по мотиву распространения на участок санитарно-защитной зоны кладбища "Пески" и деревообрабатывающего производства.

Истец ссылался на противоречие указанных нормативных правовых актов Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Градостроительному кодексу РФ, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, поскольку санитарно-защитные зоны кладбища и деревообрабатывающего производства установлены Генеральным планом города Петрозаводска и Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в отсутствие проекта санитарно-защитной зоны и постановления Главного государственного санитарного врача Республики Карелия об установлении её размера.

Куприянова С.А. также предъявила в Верховный Суд Республики Карелия административное исковое заявление, изменив требования которого, просила признать не действующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" и решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года N 27/03-51 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части установления территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) в районе земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0090101:212 и 10:01:0090101:329.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при установлении оспариваемыми нормативными правовыми актами территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) нарушен принцип первичности Генерального плана, который к функциональной зоне кладбищ относит территорию в меньшем размере, чем установлено в Правилах землепользования и застройки, а также особый правовой режим пояса зоны санитарной охраны водоисточника - Онежского озера и водоохранной зоны ручья Вилда, в границах которых запрещается размещение кладбищ. Установление территориальной зоны Кк (Зона кладбищ) нарушает права административного истца, как жителя города Петрозаводска, на благоприятную среду обитания, и как собственника земельного участка, расположенного в пределах санитарно-защитной зоны кладбища.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 11 января 2021 года административные дела по вышеуказанным административным исковым заявлениям Куприяновой С.А. объединены в одно производство.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 19 января 2021 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решения от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года N 26/38-771 в части включения в санитарно-защитные зоны кладбища "Пески" и деревообрабатывающего производства земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, а также статья 22 решения Петрозаводского городского Совета от 9 июня 2011 года N 27/03-51 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части включения земельного участка природно-рекреационной зоны (Рпр) в зону кладбищ (Кк) в районе Соломенского шоссе согласно схеме N 7 согласно приложению 7.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 10 марта 2021 года отказано в удовлетворении заявления Куприяновой С.А. о вынесении дополнительного решения по делу.

В апелляционной жалобе администрация Петрозаводского городского округа просит решение суда отменить, в удовлетворении требований административного иска отказать, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и установление обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение процессуального законодательства.

Администрация Петрозаводского городского округа в частной жалобе высказывает несогласие с выводами суда, содержащимися в определении от 10 марта 2021 года об отказе в вынесении дополнительного решения, считая их не соответствующими обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной и частной жалоб Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административным истцом решения от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года N 26/38-771, влекущих признание их недействующими, судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом.

Оценивая процедуру принятия решения от 9 июня 2011 года N 27/03-51, суд первой инстанции пришел к выводу о его принятии с нарушением процедуры внесения изменений в Правила землепользования и застройки, предусмотренной статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с отсутствием обоснования необходимости внесения соответствующих изменений, документов, позволяющих установить инициатора внесения изменений, соблюдение порядка направления предложений в комиссию по рассмотрению внесения изменений в Правила землепользования и застройки, наличие оснований для внесения изменений, наличие заключения комиссии о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, соблюдение сроков рассмотрения предложений о внесении изменений, направление заключения главе местной администрации, решение главы администрации о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения.

По мнению судебной коллегии, указанные обстоятельства не могут быть расценены как существенные нарушения порядка подготовки проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки с учетом следующего.

Так, согласно пункту 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

При этом в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Часть 4 названной статьи устанавливает обязанность комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки осуществить подготовку заключения по поступившему предложению о внесении изменения в правила в течение 30 дней со дня поступления предложения.

Согласно части 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Из представленного администрацией Петрозаводского городского округа протокола заседания комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа от 23 декабря 2010 года и заключений к нему следует, что основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки явились обращения, в том числе, ПМУСП "Мемориал" о внесении изменений в Правила в части присоединения природно-рекреационной зоны Рпр к зоне Кк (Зона кладбищ) в районе шоссе Соломенское, по которому комиссией принято положительное заключение.

Как следует из акта, утвержденного начальником управления архитектуры и градостроительства комитета экономики и управления муниципальным имуществом 31 марта 2016 года, переписка с организациями за 2010 год выделена к уничтожению, как документы срок хранения которых истек. Решение главой местной администрации о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки было оформлено, как следует из объяснений администрации Петрозаводского городского округа, в виде ответа в адрес ПМУСП "Мемориал", уничтоженного по истечении срока хранения.

Соблюдение положений градостроительного законодательства в части проведения публичных слушаний проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки, опубликования их результатов, утверждения решения представительным органом муниципального образования подтверждено материалами дела; нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах отсутствие доказательств соблюдения сроков рассмотрения комиссией предложений о внесении изменений, направления заключения комиссии главе местной администрации, решения главы администрации о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки, оформленного в виде отдельного документа, не могут быть отнесены к числу существенных нарушений, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов жителей Петрозаводска и сами по себе не дают оснований для признания оспариваемого акта полностью или в части его отдельных положений не действующим. При этом на нарушение своих прав по указанным основаниям административный истец не ссылался.

Удовлетворяя административное исковое заявление Куприяновой С.А. о признании недействующими решений от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 и от 11 марта 2010 года N 26/38-771 в части включения в санитарно-защитные зоны кладбища "Пески" и деревообрабатывающего производства земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:445, суд первой инстанции проанализировал положения статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 7 части 8 статьи 23, пункта 4 статьи 1, частей 2 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 2.1, 4.1, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, и пришёл к выводу о том, что санитарно-защитные зоны кладбища "Пески" и деревообрабатывающего производства ООО "ДСК" установлены в отсутствие постановления Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя о её утверждении и обоснования её размеров, что противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 названного Кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН), определяющие, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, объектов коммунального назначения, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в СанПиН.

В соответствии с пунктами 4.2, 4.3 СанПиН предусмотрено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га отнесены ко 2 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 500 м, кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га отнесены к 3 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 300 м, кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га отнесены к 4 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 100 м, закрытые кладбища и мемориальные комплексы, кладбища с погребением после кремации, колумбарии, сельские кладбища отнесены к 5 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 50 м.

Вышеприведенные нормативные предписания свидетельствуют, что органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующих органов государственной власти в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, и установление либо изменение существующих границ санитарно-защитных зон к полномочиям органов местного самоуправления не относится.