Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 марта 2022 года Дело N 66а-645/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей: Ефремовой О.Н., Щербаковой Н.В.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-255/2021 по административному исковому заявлению Багринцева Николая Алексеевича, Дедовой Валентины Федоровны, Черных Валентины Васильевны к департаменту архитектуры и градостроительства Воронежской области о признании недействующим со дня принятия приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 N 45-01-04/873 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области",

по апелляционным жалобам Багринцева Николая Алексеевича, Дедовой Валентины Федоровны, Черных Валентины Васильевны, департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области и ООО "Агроэко-Восток" на решение Воронежского областного суда от 15 сентября 2021 года, которым административный иск удовлетворен,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., пояснения представителя заинтересованного лица ООО "Агроэко-Восток" Поповой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что постановленное по делу решение отмене по доводам апелляционных жалоб не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 28.02.2020 N 45-01-04/141 утверждены Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.

Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 N 45-01-04/873 в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области внесены изменения в части отображения на карте градостроительного зонирования территориальной зоны - зона животноводства СХ3 с описанием местоположения границ, градостроительного регламента и ограничений для зоны с особыми условиями использования территории, установленных пунктом 22 Правил, в отношении проектируемого к строительству объекта - свиноводческого комплекса (Ферма - 1), на земельном участке, принадлежащем Обществу с ограниченной ответственностью "Агроэко-восток".

Багринцев Н.А., Дедова В.Ф., Черных В.В. обратились в Воронежский областной суд с административным иском о признании незаконным и недействующим со дня принятия приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 N 45-01-04/873 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что департамент архитектуры и градостроительства Воронежской области был неправомочен на принятие оспариваемого нормативного правового акта, поскольку соглашением от 11.03.2019, заключенным между Гороховским сельским поселением Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области, на главу сельского поселения возложены полномочия по проведению публичных слушаний и общественных обсуждений, что не отвечает требованиям закона. В генеральном плане поселения предусмотрено размещение свиноводческого комплекса (Ферма -1) при условии соблюдения требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" на земельном участке площадью 124,4 га с кадастровым номером N, однако санитарно-защитная зона планируемого строительством объекта не была установлена в соответствии с действующими правилами, поэтому оспариваемый приказ нельзя признать законным.

Решением Воронежского областного суда от 15 сентября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично.

В административном иске Багринцеву Николаю Алексеевичу и Черных Валентине Васильевне отказано.

Требования, заявленные Дедовой Валентиной Федоровной, удовлетворены частично.

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 03.11.2020 N 45-01-04/873 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области" в части отображения на карте градостроительного зонирования с указанием зон с особыми условиями использования территории санитарно-защитной зоны проектируемого объекта Общества с ограниченной ответственностью "Агроэко-восток" "Ферма 1 - Свиноводческого комплекса" по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером N, в границах земельного участка с кадастровым номером N.

На указанное решение Багринцевым Н.А., Дедовой В.Ф., Черных В.В., департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области Воронежской области, а также ООО "Агроэко-Восток" поданы апелляционные жалобы.

В апелляционной жалобе административных истцов содержится просьба об отмене состоявшегося по делу решения. Анализируя в жалобе Устав муниципального образования Гороховское сельское поселение Верхнемамонского муниципального района и Закон Воронежской области N 148-ОЗ от 10.11.2014, административные истцы указывают, что неопубликованное в установленном порядке Соглашение от 11.03.2019 и Закон Воронежской области от 20.12.2018 ущемляют права как местных депутатов, так и жителей села Гороховка, так как передача полномочий поселения на уровень исполнительных органов власти субъекта федерации ограничивает самостоятельность поселения, как муниципального образования.

Податели жалобы считают ошибочными выводы суда о соблюдении процедуры проведения общественных обсуждений при принятии оспариваемого нормативного правового акта, поскольку распоряжение о их проведении принято главой поселения при отсутствии у него полномочий на его издание, проект нормативного акта был опубликован для ознакомления без карты градостроительного зонирования, о проведении публичных слушаний не были извещены иногородние участники общедолевой собственности на земельные участки, попадающие в санитарно-защитную зону свинокоплекса.

Также неверными по мнению административных истцов являются выводы суда об отсутствии нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов Багринцева Н.А. и Черных В.В., поскольку судом не дана оценка положениям закона "Об охране окружающей среды" и статьям 42 и 58 Конституции Российской Федерации.

Административные истцы указывают, что введение зоны животноводства СХ3 и зоны с особыми условиями использования территории (далее- ЗОУИТ) на землях сельскохозяйственного назначения (пашне) за пределами сельского населенного пункта нарушает требования как земельного так и градостроительного законодательства, поскольку на таких землях не могут устанавливаться градостроительные регламенты.

Также в жалобе обращалось внимание, что в феврале 2020 года ООО "Агроэко-Восток" получило от Роспотребнадзора отказ в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении всех земельных участков в нее входящих, а не только в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

В апелляционной жалобе департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области ставится вопрос об отмене судебного акта в части удовлетворения требований Дедовой В.Ф., в обоснование жалобы указано на неверное применение судом положений п.4 ст. 1, п. 7 ч. 8, ст. 23 и ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), поскольку в действующей редакции генерального плана Гороховского сельского поселения, утвержденного Решением совета народных депутатов Гороховского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области предусмотрено размещение Фермы 1 - свиноводческого комплекса на 4 000 голов свиноматок при условии соблюдения требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Проектируемая (ориентировочная, расчетная) санитарно-защитныая зона (далее - СЗЗ) была отображена на картах Генерального плана сельского поселения, в соответствии с п. 3.9 СанПина на основании разработанного проекта санитарно-защитной зоны, прошедшего экспертизу и подтвержденного санитарно-эпидемиологическим заключением о его соответствии санитарно-эпидемиологическому законодательству, в связи с чем, принимая и утверждая оспариваемые изменения департамент был не вправе не отображать на карте градостроительного зонирования отображенную в Генеральном плане СЗЗ для проектируемого объекта.

Департамент отмечал, что суд первой инстанции вынес решение неверно определив обстоятельства, имеющие значение для дела, без учета действующего законодательства в области санитарной защиты населения, которое указывает на необходимость последовательного установления ориентировочной, а затем окончательной санитарно-защитной зоны, что призвано защитить права граждан, уведомить их о наличии объектов I и II классов опасности, как только принято решение о его проектировании. При этом податель жалобы обращает внимание, что вынесенное решение не восстанавливает права Дедовой В.Ф., в том объеме, в котором суд счел их нарушенными.

Требования истцов были основаны на предположении, что введение зоны животноводства СХ3 на пашне за пределами села Гороховка противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую силу. Доводы истцов об отсутствии решения главного санитарного врача об установлении СЗЗ планируемого к строительству объекта не имеют отношения к предмету спора, поскольку ни один из пунктов оспариваемого приказа не устанавливает СЗЗ вокруг земельного участка с кадастровым номером N, не определяет ее границы.

Отмена оспариваемого приказа в объеме, установленном резолютивной частью обжалуемого решения не влечет недействительность разработанного проекта СЗЗ, который прошел экспертизу и по которому было получено экспертное заключение N от 12.12.2019 и санитарно-эпидемиологическое заключение от 10.01.2021, которые определилиграницы санитарно-защитной зоны, подлежащей отображению в картографическом материале Правил землепользования и застройки, а следовательно, оспариваемым решением не могут быть восстановлены права административного истца Дедовой В.Ф.

В апелляционной жалобе ООО "Агроэко-Восток" также ставится вопрос об отмене судебного акта в части удовлетворения требований административного истца Дедовой В.Ф., поскольку судебным решением ее права не могут быть восстановлены, так как отмена Правил землепользования и застройки не влечет за собой недействительность проекта санитарно-защитной зоны, которым как раз и определены границы данной зоны.

По мнению подателя жалобы суд неверно применил нормы материального права, в частности часть 2 подпункты 1 и 3 ГрК РФ, что послужило основанием для вынесения неправильного судебного решения. Неверными являются выводы суда о том, что отображение в документах градостроительного зонирования СЗЗ допускается только после установления их уполномоченным органом, а также, что принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу градостроительного планирования, суд признает несостоятельными, поскольку отображение проектируемой СЗЗ в генеральном плане являлось обязательным.

Отображение проектируемой СЗЗ в генеральном плане было исследовано судами первой и апелляционной инстанций, однако указанные факты, имеющие по сути преюдициальное значение, не были учтены судом при принятии обжалуемого решения.

Апеллянт также отмечал, что проверка наличия условия, ограничивающего использование земельных участков в границах СЗЗ для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции в настоящее время не возможна, так как планируемый к строительству объект не действует и не оказывает никакого воздействия на качество и безопасность продукции, получаемой на данных участках. А следовательно, административный истец Дедова В.Ф. не претерпела никаких ограничений, ущемлений или запрета на реализацию своих прав, связанных с правом собственности на долю в земельном участке, расположенном в границах СЗЗ, а следовательно вывод суда о том, что оспариваемым приказом нарушены права административного истца Дедовой В.Ф. не соответствует действующему законодательству.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административные истцы, а так же представители департамента архитектуры и градостроительства <адрес>, администрации ФИО4 сельского поселения Верхнемамонского муниципального района <адрес> и Совета ФИО4 сельского поселения Верхнемамонского муниципального района <адрес>, а также Управления Роспотребнадзора по <адрес> не явились. Учитывая отсутствие ходатайств об отложении судебного разбирательства, наличие доказательств надлежащего извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного разбирательства, суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие неявившихся участников административного судопроизводства, в порядке, установленном статьями 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. Таких нарушений судом первой инстанции допущено не было.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, оспариваемый акт принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры его принятия и введения в действие.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, как постановленными в соответствии с нормами материального права, при правильной оценке представленных доказательств.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Следовательно, ссылка административных истцов в апелляционной жалобе на устав муниципального образования Гороховское сельское поселение Верхнемамонского муниципального района и Закон Воронежской области N 148-ОЗ от 10.11.2014, принятый ранее указанного выше Федерального закона не может быть признана состоятельной, поскольку как верно указал суд первой инстанции законом Воронежской области от 20.12.2018 N 173-ОЗ "О перераспределении полномочий по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области", постановлением правительства Воронежской области от 31.12.2014 N 1240 "Об утверждении Положения о департаменте архитектуры и градостроительства Воронежской области" утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Воронежской области было отнесено к полномочиям департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области.

Указание на несогласие с выводами суда первой инстанции относительно недочетов, допущенных при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки сельского поселения, не может повлечь отмену оспариваемого решения, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Материалами дела подтверждено, что экспозиция проекта была организована на информационном стенде в администрации сельского поселения, а также проект, в том числе соответствующие карты, был размещен на официальном сайте муниципального образования.

Доводы административных истцов о том, что карты были размыты и трудночитаемы не свидетельствуют о том, что у них не было возможности детально ознакомится с данными документами, о чем свидетельствует протокол публичных слушаний, согласно которому предметом обсуждения явилось в том числе установление санитарно-защитной зоны для фермы.

Вопреки утверждению апелляционной жалобы административных истцов, необходимость персонального извещения о проходящих публичных слушаниях собственников всех участков в пределах санитарно-защитной зоны при внесении изменений в Правила землепользования и застройки законодательно не предусмотрена.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что порядок проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения, опубликования результатов обсуждений и опубликования самого оспариваемого акта соответствует нормам градостроительного законодательства, являются правильными.

Разрешая вопрос соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу суд первой инстанции исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30-ГрК РФ).

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН).

Размер санитарно-защитной зоны (ССЗ) промышленных производств и объектов, согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, должен был разрабатываться последовательно: сначала расчетная (предварительная), затем окончательная.

Так, согласно положениям пункта 2.2 СанПиН ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.