Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2021 года Дело N 66а-644/2021

Дело N 66а-644/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург 23 июня 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В.,

судей Головкиной Л.А., Пластинина И.В.,

при секретаре Швец К.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-116/2021 по административному исковому заявлению управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области о признании не действующим в части Положения о предоставлении ритуальных услуг, порядке захоронения, содержания и посещения кладбищ на территории муниципального образования Лужское городское поселение, утверждённого решением совета депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области от 21 марта 2017 г. N 156, по апелляционной жалобе совета депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 9 марта 2021 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В., объяснения представителей административного истца Лисичкиной М.П., Наумовой М.С., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г., полагавшей решение суда подлежащим изменению в части, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением совета депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области от 21 марта 2017 г. N 156 (далее - Решение от 21 марта 2017 г. N 156) утверждено Положение о предоставлении ритуальных услуг, порядке захоронения, содержания и посещения кладбищ на территории муниципального образования Лужское городское поселение (далее - Положение).

Данный документ официально опубликован 30 марта 2017 г. в газете "Лужская правда", N 24.

Положение содержит общие положения (раздел 1), регламентирует вопросы осуществления гарантий по достойному отношению к умершим (раздел 2); устанавливает гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (раздел 3); разрешает вопросы социального пособия на погребение (раздел 4); предусматривает порядок захоронения (раздел 5); устанавливает порядок оформления захоронения и оплаты услуг (раздел 6); разрешает вопросы планировочного решения кладбища, устройства могил (раздел 7); устанавливает обязанности администрации кладбища (раздел 8); регулирует отношения по содержанию могил, надмогильных сооружений (раздел 9); устанавливает режим посещения кладбища (раздел 10).

В пункте 6.3 Положения указано, что минимальный гарантированный перечень ритуальных услуг включает в себя оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище; погребение. Стоимость минимального гарантированного перечня ритуальных услуг определяется в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 6.4 Положения предусмотрено, что каждое захоронение регистрируется работником администрации кладбища в книге учёта установленной формы. Кроме записи в книгу делается соответствующая отметка на разбивочном чертеже квартала кладбища. Родственнику, ответственному за могилу, выдаётся удостоверение о захоронении с указанием фамилии, имени и отчества захороненного, номера квартала, сектора, могилы и даты захоронения. В удостоверение вносят данные об установке надгробия, которые отмечаются также и в "Книге регистрации установки надгробий".

В пункте 7.12 Положения предусмотрено, что все работы на кладбище, связанные с благоустройством захоронений и установкой надмогильных сооружений, производятся по согласованию и с разрешения администрации кладбищ при предъявлении документов на изготовление или приобретение надмогильных сооружений и после их регистраций в книге установленной формы.

В пункте 7.13 Положения указано, что по поручению лица, на которое зарегистрировано захоронение, мероприятия по содержанию, благоустройству, ремонту и установке надмогильных сооружений могут осуществляться специализированной организацией по вопросам похоронного дела на договорной основе.

Разделом 8 Положения установлено, что администрация должна содержать кладбище в надлежащем порядке и обеспечивать своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами; соблюдение установленной нормы каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил; систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора; предоставление гражданам напрокат инвентаря для ухода за могилами (лопаты, грабли, ведра и т.д.); содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства; высокую культуру обслуживания; соблюдение правил пожарной безопасности.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просило признать недействующими пункты 6.3, 6.4, 7.12, 7.13 и раздел 8 в части слов "администрация должна содержать кладбище в надлежащем порядке и обеспечивать: своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами; систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора; содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства" Положения, ссылаясь на их противоречие федеральным законам от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции), от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Закон об архивном деле), от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Постановлением администрации Лужского муниципального района Ленинградской области от 23 мая 2016 г. N 1654 "О создании единой специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Лужского городского поселения" обязанности единой специализированной службы по вопросам похоронного дела возложены на Лужское муниципальное унитарное предприятие "Лилия", которая этим же актом наделена статусом "администрация кладбища". Оспариваемыми пунктами Положения на данную коммерческую организацию возложены функции органов местного самоуправления, что противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В связи с тем, что оспариваемые положения вступили в противоречие с антимонопольным законодательством, нарушают права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц, административный истец просил признать их не действующими, а также просил обязать совет депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области привести Положение в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Решением Ленинградского областного суда от 9 марта 2021 г. административные исковые требования удовлетворены частично.

Суд признал не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 6.3 в части слов "стоимость минимального гарантированного перечня ритуальных услуг определяется в соответствии с действующим законодательством", пункты 6.4, 7.12 и раздел 8 в части слов "администрация должна содержать кладбище в надлежащем порядке и обеспечивать: своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами; систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора; содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства" Положения.

В удовлетворении остальной части требований административного истца отказано.

В апелляционной жалобе совет депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска в полном объёме.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что Решение от 21 марта 2017 г. N 156 об утверждении Положения принято советом депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения пунктом 22 части 1 статьи 14 названного закона отнесены к вопросам местного значения городского поселения.

Правоотношения, связанные с погребением умерших, урегулированы Законом о погребении, которым установлены гарантии погребения умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с указанным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона о погребении).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введённый в действие с 1 января 2016 г. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 г. N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет специализированную службу по вопросам похоронного дела как хозяйствующего субъекта, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших (пункт 2.1.3).

Согласно части 3 статьи 15 Закона о конкуренции совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта запрещается.

Как указано в пункте 3 Положения, погребение умерших и оказание услуг по погребению на территории муниципального образования Лужское городское поселение осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Пунктом 6.2 Положения установлено, что специализированная служба по вопросам похоронного дела оказывает услуги согласно прейскурантам, утверждённым в соответствии с действующим законодательством.

Проанализировав часть 1 статьи 9 Закона о погребении, согласно которой услуги по погребению, включающие в себя оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом, оказываются супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, на безвозмездной основе, в совокупности с пунктами 3, 6.2 и 6.3 Положения, суд обоснованно пришёл к выводу о несоответствии пункта 6.3 Положения в части слов "стоимость минимального гарантированного перечня ритуальных услуг определяется в соответствии с действующим законодательством" названной норме федерального закона.

Вместе с тем, суд правомерно не усмотрел оснований для признания пункта 6.3 Положения не действующим в остальной части, поскольку указанный в нём гарантированный перечень ритуальных услуг полностью совпадает с тем же перечнем, приведённым в части 1 статьи 9 Закона о погребении.

Отношения в сфере организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства регламентированы Законом о погребении, которым к полномочиям муниципального образования в сфере архивного дела отнесены хранение, комплектование (формирование), учёт и использование архивных документов и архивных фондов органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек, муниципальных унитарных предприятий, включая казённые предприятия, и муниципальных учреждений (пункт 1 части 3 статьи 4).

Таким образом, деятельность в области архивного дела, а именно формирование архива документов умерших (погибших) и централизованного банка данных по погребению умерших (погибших) и имеющимся захоронениям, отнесена к полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем данные функции не могут быть переданы хозяйствующему субъекту.

Согласно пункту 4 Положения, в котором поименованы основные понятия, администрация кладбища - орган управления кладбищем, назначаемый в установленном порядке; кладбище - градостроительный комплекс или объект, содержащий места (территории) для погребения умерших; книга регистрации захоронений - книга, в которой работники конторы кладбища регистрируют каждое захоронение; регистрация захоронений - запись о захоронение умершего, в регистрационной книге на основании свидетельства о смерти, осуществляемая в конторе кладбища и содержащая фамилию, имя и отчество умершего, даты его рождения и смерти, дату захоронения, номера квартала, сектора и могилы, где захоронено тело (останки).

В пункте 6.1 Положения указано, что оформление документов, необходимых для погребения, производится специализированной службой по вопросам похоронного дела (администрацией кладбища) на основании свидетельства о смерти.

Как правильно указал суд, содержание приведённых положений означает, что фактически полномочия муниципального образования по формированию архива документов умерших (погибших) и централизованного банка данных по погребению умерших (погибших) и имеющимся захоронениям, пунктом 6.2 Положения возложены на хозяйствующего субъекта, а потому пункт 6.2 Положения суд признал недействующим верно.

В силу положений пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации основания возникновения и порядок осуществления права собственности, к которым относятся частные случаи приобретения лицом товаров (работ, услуг), определяются гражданским законодательством. В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, полномочий для установления обязанности для граждан по представлению документов, связанных с приобретением ими услуг (товаров) по изготовлению (приобретению) надмогильных сооружений, у органов местного самоуправления не имеется, в связи с чем, пункт 7.12 Положения принят с нарушением компетенции органов местного самоуправления, определённой федеральным законодательством, что противоречит части 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении.

В то же время, суд обоснованно не усмотрел оснований для признания пункта 7.13 Положения, поскольку, исходя из положений статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, специализированная организация по вопросам похоронного дела, будучи хозяйствующим субъектом, вправе осуществлять по поручению лиц, на которое зарегистрировано захоронение, мероприятия по содержанию, благоустройству, ремонту и установке надмогильных сооружений на договорной основе, но при условии, что специализированная служба по вопросам похоронного дела одновременно не наделена полномочиями, отнесёнными к ведению органов местного самоуправления.

Судебная коллегия также соглашается с выводом суда об удовлетворении требований истца о признании не действующим в части раздела 8 Положения, поскольку оспариваемым правовым регулированием функции по содержанию территории общественного кладбища возложены на хозяйствующего субъекта, тогда как они относятся к исключительному ведению органов местного самоуправления, а, кроме того, в обход процедур, установленных Законом о контрактной системе.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям.

Каких-либо доводов, которые не были проверены судом, апелляционная жалоба не содержит.

Предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 9 марта 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу совета депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка