Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 февраля 2022 года Дело N 66а-637/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В

Константиновой Ю.П.,

судей Щербаковой Н.В. и

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело N 3а-578/2021 по административному исковому заявлению Добрецовой Натальи Викторовны о признании недействующим в части Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета г. Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226, Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета г. Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201,

по апелляционной жалобе Добрецовой Натальи Викторовны на решение Ярославского областного суда от 25 ноября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителей административных ответчиков Муниципалитета города Ярославля Мещеряковой М.С. и Департамента градостроительства мэрии города Ярославля Свиридовой И.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226 утвержден Генеральный план города Ярославля (далее - Генеральный план).

Данный документ опубликован в изданиях "Городские новости", N 20, 26 апреля 2006 года (решение, приложение (п.п. 1.1 - 5.4 раздела I)), "Городские новости", N 21, 29 апреля 2006 года (приложение (п.п. 5.5 раздела I)), "Городские новости", N 22, 3 мая 2006 года (приложение (п.п. 5.6 - 6 раздела I, раздел II)).

Решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201 утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля (далее - Правил землепользования и застройки).

Названный документ опубликован в издании "Городские новости", N 76, 3 октября 2009 года.

Добрецова Н.В., являясь собственником расположенных в городе Ярославле земельных участков с кадастровыми номерами N и N, обратилась в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана в части отнесения названных земельных участков к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а также о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне ИТ.1 (зона инженерно-транспортной инфраструктуры).

В обоснование заявленных требований указала, что в нарушение статей 23, 30, 31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональная и территориальная зоны установлены в отношении названных выше земельных участков произвольно, обоснование необходимости строительства автодороги в указанном месте, ее размера и протяженности отсутствует.

В городе Ярославле отсутствуют нормативные акты, которые конкретизировали бы данные решения органа местного самоуправления - инвестиционные программы, соответствующие действующему законодательству программы комплексного развития; отсутствует проект детальной планировки территории, включающей земельные участки административного истца, отсутствует решение о резервировании земель.

Оспариваемые нормативные акты не содержат описания такого объекта местного значения, как автодорога "улица Яковлевская", указание на данный объект содержится только в графической части данных нормативных актов.

Отсутствует топографическая основа Генерального плана, позволяющая достоверно установить границы функциональной зоны транспортной инфраструктуры.

Границы территориальной зоны ИТ.1 (зоны инженерно-транспортной инфраструктуры) в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют, определены в Правилах землепользования и застройки произвольно.

Считает, что ссылка административных ответчиков на Проект детальной планировки жилого района "Красный бор" 1972 года, в котором была спроектирована улица "Яковлевская" в том размере и протяженности, как это имеет место в оспариваемых актах, не является достаточным обоснованием сохранения ее в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, поскольку указанный проект не актуализирован применительно к современным условиям, а, кроме того, не содержит в себе обоснования для размещения данной автодороги и ее параметров.

Также указала на то, что оспариваемое территориальное планирование и градостроительное зонирование в отношении принадлежащих ей на праве собственности земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, препятствует ей в реализации права на реконструкцию размещенного на данном земельном участке жилого дома.

Решением Ярославского областного суда от 25 ноября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Мотивированное решение изготовлено судом 1 декабря 2021 года.

Не согласившись с постановленным решением, 27 декабря 2021 года представитель административного истца по доверенности Старшова Ю.В. подала апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указала, что судом не учтено отсутствие реализации проекта детальной планировки с 1971 года и его актуализации, на месте планируемого размещения автомобильной дороги в настоящее время построены и введены в эксплуатацию 3 многоквартирных дома; Генеральный план принят в нарушение статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации; точное местоположение границ линейного объекта и необходимые территории, на которых произойдет изъятие участков, никем не определены и не утверждены, что свидетельствует об отсутствии оснований для градостроительного зонирования; пункт 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части жилой зоны ул. 4-я Яковлевская и пункт 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части включения объектов несоответствующего вида разрешенного использования в зону ИТ, не исполнены; в нарушение пункта 6.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки перечень координат характерных точек не содержат, зона ИТ в ГКН не зарегистрирована; проверка оспариваемых нормативных правовый актов проведена судом формально.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 названного Кодекса.

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Судом первой инстанции было установлено и подтверждается материалами административного дела, что с 14 по 18 марта 2006 года состоялись публичные слушания по проекту Генерального плана, 6 апреля 2006 года представительным органом местного самоуправления города Ярославля - муниципалитетом города Ярославля утвержден Генеральный план, а 27 июля 2009 года мэром города Ярославля принято постановление о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля.

2 сентября 2009 года принято и опубликовано решение о проведении публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в генеральный план города Ярославля".

Проект решения размещен в издании "Городские новости", N 68 (1181), 5 сентября 2009 года.

6 октября 2009 года состоялись публичные слушания, 20 октября 2009 года составлено заключение о результатах публичных слушаний.

9 декабря 2009 года решение о внесении изменений в Генеральный план принято муниципалитетом города Ярославля и 17 декабря 2009 года в соответствии со статьей 73 Устава города Ярославля подписано мэром города Ярославля.

26 декабря 2009 решение муниципалитета города Ярославля опубликовано в издании "Городские новости", N 101.

Указанными изменениями, помимо прочего, Приложение 3 "Схема функционального зонирования территории" изложена в новой редакции.

Вместе с тем, в оспариваемую часть Генерального плана фактически изменений не внесено.

Проанализировав изложенное, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что установленная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура принятия Генерального плана и внесения в него изменений соблюдена, решение принято уполномоченным органом, официальное опубликование Генерального плана в его первоначальной редакции и внесенных в него изменений, которые оспариваются в настоящем административном деле, состоялось.

В соответствии со статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

В соответствии со статьей 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 названного Кодекса.

Как установлено судом первой инстанции, 27 января 2006 года мэром города Ярославля принято постановление "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля", создана комиссия по подготовке проекта, а 27 мая 2009 года - назначены публичные слушания по проекту; 30 мая 2009 года в издании "Городские новости" (N 40 (1153)) опубликован проект решения муниципалитета об утверждении Правил землепользования и застройки; в июле 2009 года состоялись публичные слушания по проекту; 9 сентября 2009 года Правила землепользования и застройки утверждены решением муниципалитета города Ярославля; 17 сентября 2009 года в соответствии со статьей 73 Устава города Ярославля подписаны мэром города Ярославля; решение опубликовано в издании "Городские новости", N 76, 3 октября 2009 года, и вступило в действие с 1 января 2010 года.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом, порядок принятия нормативного акта соблюден, официальное его опубликование состоялось.

Соблюдение процедуры принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки подтверждены вступившими в законную силу решениями Ярославского областного суда от 2 марта 2018 года (по административному исковому заявлению Семеновой Л.В.), от 1 февраля 2017 года (по административному исковому заявлению ООО "ГИЛСИ").

Суд первой инстанции также принял во внимание, что с момента принятия оспариваемых нормативных актов органом местного самоуправления они неоднократно изменялись, однако, учитывая, что правовое регулирование в отношении территории, занятой земельными участками с кадастровыми номерами N и N, с момента принятия оспариваемых актов не менялось, правомерно не нашел оснований для проверки соблюдения процедуры внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о соответствии нормативных правовых актов в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 названной статьи картах соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, в том числе автомобильные дороги местного значения.

Проанализировав положения оспариваемого Генерального плана суд первой инстанции пришел к выводу, что требования градостроительного законодательства к его содержанию соблюдены.

Так, судом первой инстанции было установлено и следует из материалов административного дела, что Генеральный план содержит: Положение о территориальном планировании города Ярославля, в том числе сведения о планируемых для размещения на территории города Ярославля автомобильных дорогах местного значения; сведения об основных мероприятиях по развитию транспортной инфраструктуры города; карту автомобильных дорог местного значения, а также карту функциональных зон.

Согласно Генеральному плану принадлежащие административному истцу на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами N и N расположены в границах планируемого объекта местного значения - планируемой магистральной улицы районного значения - улицы Яковлевская, а также в границах функциональной зоны инженерно - транспортной инфраструктуры.

Такое территориальное планирование, как правильно указал суд первой инстанции в обжалуемом судебном акте, не является произвольным, оно основано на Генеральном плане города Ярославля, утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 11 февраля 1971 года, согласно которому спорная территория предусматривалась в качестве дороги общегородского значения, а также на Проекте детальной планировки юго-восточной части Заволжского района, разработанного в 1972 году, а параметры планируемой улицы приняты в Генеральном плане с учетом указанного Проекта.