Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 апреля 2022 года Дело N 66а-622/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Роженцевой Ю.В. и Ненашевой Е.Н.

при секретаре Чесноковой М.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца общества с ограниченной ответственностью "8-я проходная" на решение Кемеровского областного суда от 25 января 2022 года

по административному делу N 3а-14/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "8-я проходная" об оспаривании в части распоряжения губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 15 июня 2021 года N 85-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., возражения представителей губернатора Кемеровской области - Кузбасса ФИО4, главного государственного санитарного врача по Кемеровской области - Кузбассу ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "8-я проходная" (далее - ООО "8-я проходная") обратилось в суд с административным исковым заявлением к губернатору Кемеровской области - Кузбасса, в котором с учетом уточнений просило признать недействующим с 15 июня 2021 года пункт 1.2 распоряжения губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 15 июня 2021 года N 85-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Распоряжение N 85-рг) и с 27 октября 2021 года пункт 6 распоряжения губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 27 октября 2021 года N 150-рг "О дополнительны мерах по противодействию распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и внесении изменения в распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 15.06.2021 N 85-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец владеет на праве аренды частью нежилого помещения с кадастровым номером 42:30:0301043:173 и использует его в качестве развлекательного клуба, в состав которого входит ресторан и ночной клуб. 15 июня 2021 года административным ответчиком утверждено Распоряжение N 85-рг, в соответствии с пунктом 1.2 которого в период с 2 часов 00 минут до 6 часов 00 минут приостанавливается оказание услуг организациями общественного питания. В последующем 27 октября 2021 года губернатором Кемеровской области - Кузбасса утверждено распоряжение N 150-рг "О дополнительны мерах по противодействию распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и внесении изменения в распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 15.06.2021 N 85-рг "О дополнительных мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее -Распоряжение N 150-рг), согласно которому оказание услуг предприятиями общественного питания запрещены в период времени с 23 часов 00 минут до 6 часов 00 минут. Оспариваемая норма нарушает статьи 34, 37 и 56 Конституции Российской Федерации, ограничивает право ООО "8-я проходная" на осуществление предпринимательской деятельности и право на труд, порождает недобросовестную конкуренцию, что ведет к банкротству административного истца.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен главный государственный санитарный врач по Кемеровской области - Кузбассу.

Решением Кемеровского областного суда от 25 января 2022 года в удовлетворении административных исковых требований ООО "8-я проходная" о признании недействующим с даты принятия подпункта 1.2 пункта 1 Распоряжения N 85-рг отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на то, что при рассмотрении дела Кемеровской областной суд не принял во внимание доводы о нарушении конституционных прав, предусмотренных статьями 34 и 37 Конституции Российской Федерации. После вынесения обжалуемого судебного акта ООО "8-я проходная" приняло решение о ликвидации в связи с действующим запретом на занятие предпринимательской деятельностью. Кроме того, суд не применил положения статьи 56 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что ограничения прав и свобод возможны только в соответствии с федеральным конституционным законом и при условии введения чрезвычайного положения, которое в Кемеровской области не введено.

В письменных возражениях представители губернатора Кемеровской области - Кузбасса и главного государственного санитарного врача по Кемеровской области - Кузбассу, а также прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Учитывая, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку ООО "8-я проходная" на территории Кемеровской области - Кузбасса осуществляет предпринимательскую деятельность, и он полагает, что Распоряжение N 85-рг принято в нарушение действующего законодательства и им нарушаются его права и законные интересы, суд первой инстанции пришел к верному выводу о праве административного истца на обращение в суд в заявленными требованиями.

На основании статьи 47 Устава Кемеровской области - Кузбасса, принятого Законодательным собранием Кемеровской области 09 апреля 1997 года, губернатор Кемеровской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Кемеровской области издает постановления и распоряжения.

15 июня 2021 года губернатором Кемеровской области - Кузбасса принято Распоряжение N 85-рг, в которое распоряжениями губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 19 июня 2021 года N 88-рг, от 21 июня 2021 года N 89-рг, от 30 июня 2021 года N 95-рг, от 14 июля 2021 года N 102-рг, от 28 июля 2021 года N 109-рг, от 10 августа 2021 года N 117-рг, от 20 августа 2021 года N 125-рг, 25 августа 2021 года N 126-рг, от 28 сентября 2021 года N 139-рг, от 27 октября 2021 года N 150-рг, 28 октября 2021 года N 151-рг, от 17 ноября 2021 года N 159-рг, от 30 ноября 2021 года N 165-рг, от 07 декабря 2021 года N 169-рг, от 28 декабря 2021 года N 187-рг, 26 января 2022 года N 15-рг, от 08 февраля 2022 года N 24-рг, от 15 февраля 2022 года N 31-рг и от 28 февраля 2022 года N 39-рг вносились изменения.

При рассмотрении административного дела судом сделан обоснованный вывод о том, что Распоряжение N 85-рг отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с противодействием распространению новой коронавирусной инфекции COVID-19.

Суд первой инстанции верно установил, что при принятии Распоряжения N 85-рг, а также Распоряжения N 150-рг, которым в оспариваемую норму внесены изменения, процедура их принятия соблюдена. Указанные акты опубликованы на официальном сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса" http://bulleten-kuzbass.ru/ и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, а также зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В силу пунктов "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривают, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ)).

Согласно преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) действие Федерального закона N 68-ФЗ распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с абзацем 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В абзаце 2 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ дается понятие предупреждения чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Абзац 6 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ под режимом функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций понимает определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

Давая толкование приведенным нормам права в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе на региональном уровне, могут действовать в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации путем проведения комплекса мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации, сохранения здоровья людей, снижения размера ущерба окружающей среде и материальных потерь.

Исходя из смысла абзаца 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ распространение инфекционного заболевания, в частности, новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Российской Федерации повлекло и может повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения и ее Генеральный директор сделали заявление по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV). Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения объявил, что вспышка инфекции 2019-nCoV представляет собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

В соответствии со статьей 1 Международных медико-санитарных правил (2005 год) для целей Международных медико-санитарных правил чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение означает экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать скоординированных международных ответных мер.

В пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы.

Таким образом, как в соответствии с нормами международного права, так и исходя из смысла абзаца 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ распространение инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей можно квалифицировать в качестве чрезвычайной ситуации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера изложены в статье 11 Федерального закона N 68-ФЗ. Так, пунктом 1 предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации: принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а"); принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м"); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" пункта 1 Федерального закона N 68-ФЗ; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ (подпункт "ф").

В силу подпункта "а.2" Федерального закона N 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

02 апреля 2020 года постановлением Правительства Российской Федерации N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, согласно подпункту "б" пункта 3 и подпунктам "в" и "г" пункта 4 которых при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации. При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на региональном уровне реагирования может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе: ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (подпункт "в" пункта 8 и подпункты "а", "г" и "д" пункта 10 Федерального закона N 68-ФЗ).

Подпунктами 1, 2, 4-1, 4-2 и 4-3 статьи 9-1 закона Кемеровской области от 02 ноября 1998 года N 50-ОЗ "О защите населения и территории Кемеровской области - Кузбасса от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 50-ОЗ) предусмотрено, что губернатор Кемеровской области - Кузбасса в сфере защиты населения и территории Кемеровской области - Кузбасса от чрезвычайных ситуаций: принимает правовые акты в пределах своей компетенции; принимает решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливает региональный уровень реагирования в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 68-ФЗ; устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом 2 статьи 9-1 Закона N 50-ОЗ; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Кемеровской области - Кузбасса или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что к полномочиям губернатора Кемеровской области - Кузбасса при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации и введения режима повышенной готовности отнесено принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения.

Подпунктом 1.2 пункта 1 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" постановлено высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

14 марта 2020 года N 21-рг губернатором Кемеровской области - Кузбасса принято распоряжение "О введении режима "Повышенная готовность" на территории Кемеровской области - Кузбасса и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно которому с 16 марта 2020 года на территории Кемеровской области - Кузбасса введен режим функционирования для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций "Повышенная готовность".

Согласно статье 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Под ограничительными мероприятиями в силу статьи 1 Федерального закона N 52-ФЗ понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 года N 31 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом" в подпункте 2.3 пункта 2 высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки рекомендовано запретить юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим организацию зрелищно-развлекательных мероприятий, оказывающим услуги общественного питания, их проведение, оказание в период с 23.00 до 06.00 часов.