Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 июня 2021 года Дело N 66а-616/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Захарова Е.И., Войтко С.Н.,

при секретаре судебного заседания Крикуновой Е.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-6/2021 по административному исковому заявлению Кузнецовой Н.Н. к Тындинской городской Думе об оспаривании в части Устава города Тында, с апелляционной жалобой административного истца Кузнецовой Н.Н. и ее представителя Казаровой Р.А. на решение Амурского областного суда от 20 января 2021 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., объяснения административного истца Кузнецовой Н.Н. и ее представителя Казаровой Р.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-V1 принят Устав города Тынды N 42-НПА от 26 декабря 2014 года (зарегистрирован в Управлении Минюста России по Амурской области 26 января 2015 года N RU283030002015001).

Первоначальный текст нормативного правового акта опубликован в издании "Авангард", N 4, 03 марта 2015 года.

Редакция изменений, внесенных в Устав города Тынды нормативным правовым актом от 21 декабря 2019 года N 34-НПА (решение от 21 декабря 2019 года N 189-Р-ТГД-VII), опубликована в официальном периодическом печатном издании газете "Авангард" N 1(11) 09 января 2020 года.

Кузнецова Н.Н. обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать недействующими со дня принятия пункт 15 части 2 статьи 49 Устава города Тынды в той мере, в которой данным пунктом не предусматривается отнесение к полномочиям мэра города Тынды, осуществляющего функции главы администрации города Тынды, назначение на контрактной основе и освобождение от должности руководителей муниципальных учреждений; части 2 и 3 статьи 103 Устава города Тынды (в редакции нормативного правового акта от 21 декабря 2019 года N 34-НПА); абзац второй части 7 статьи 110 Устава города Тынды (в редакции нормативного правового акта от 21 декабря 2019 года N 34-НПА) в той мере, в которой данным абзацем допускается возможность осуществления функций и полномочий учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации города Тынды на основании правового акта администрации города Тынды о создании муниципального предприятия, учреждения.

В обоснование заявленных требований Кузнецова Н.Н. указала, что пунктом 15 части 2 статьи 49 Устава города Тынды установлено, что мэр города Тынды назначает на контрактной основе и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий, но не предусматривает назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных учреждений, что противоречит законодательным актам, имеющим большую юридическую силу.

Абзац второй части 7 статьи 110 Устава города Тынды (в редакции нормативного правового акта от 21 декабря 2019 года N 3 4-НПА) в части слов "...а также отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации города Тынды на основании правового акта Администрации города Тынды о создании предприятия, учреждения" также не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пунктом 15 части 2 статьи 49 и абзацем вторым части 7 статьи 110 Устава города Тынды, нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, уволенного с должности директора муниципального образовательного бюджетного учреждения <данные изъяты>, в отношении которого были применены правовые акты, основанные на Уставе города Тынды, и обратившегося в суд с иском о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула.

Кроме того, в обоснование исковых требований Кузнецова Н.Н. указывает на противоречие актам, имеющим большую юридическую силу, частей 2 и 3 статьи 103 Устава города Тынды. По мнению административного истца, газета "Авангард", издаваемая Администрацией города Тынды, не может обладать статусом официального печатного средства массовой информации. А также в связи с малой тиражностью не обеспечивает возможность ознакомления с нею граждан. Следовательно, все опубликованные в газете "Авангард" правовые акты, в том числе, и нормативный правовой акт города Тынды от 21 декабря 2019 года N 34-НПА "О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды", в котором абзац второй части 7 статьи 110 и части 2 и 3 статьи 103 изложены в новой редакции, не вступили в силу в связи с нарушением порядка опубликования (обнародования).

Решением Амурского областного суда от 20 января 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец и ее представитель просят постановленный судебный акт отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование указывают, что суд первой инстанции не дал правовой оценки доводам административного истца, изложенным в дополнительном обосновании иска от 25 декабря 2020 года и озвученным в ходе судебного заседания. Не обоснованно отклонив доводы административного истца, суд фактически свой вывод сделал на правовых актах, имеющих наименьшую юридическую силу, неправильно истолковал Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" в правовой взаимосвязи с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также не принял во внимание положения пункта 11 части 1 статьи 49 Устава города Тынды, из правового смысла которого вовсе не следует, что в полномочия Мэра города Тынды, как высшего должностного лица муниципального образования города Тынды, входит учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, принимаемых иными органами местного самоуправления города Тынды в частности, Тындинской городской Думой, Администрацией города Тынды и Контрольно-счетной палатой города Тынды. Ссылаясь на отдельные нормы федерального законодательства авторы апелляционной жалобы утверждают, что газета "Авангард", издаваемая Администрацией города Тынды, выполняющей функции редакции, издателя и распространителя, а также мэр города Тынды, выполняющий функции главы Администрации города Тынды и принимающий, как главный редактор, окончательное решение в отношении выпуска газеты "Авангард", не может обладать статусом печатного средства массовой информации. Соответственно, опубликованный в газете "Авангард" оспариваемый в части нормативный правовой акт города Тынды, не вступил в силу в связи с нарушением порядка его опубликования (обнародования).

Относительно доводов жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционного обращения.

В судебном заседании административный истец и ее представитель настаивали на доводах апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-Ф3) определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствие с частью 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон о средствах массовой информации) учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган. Учредителем (соучредителем) печатного средства массовой информации и сетевого издания в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может быть орган местного самоуправления.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают, в том числе полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Из части 1 статьи 46 Устава города Тынды следует, что мэр города Тынды является высшим должностным лицом города Тынды, наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 49 Устава города Тынды, осуществляя функции высшего должностного лица города Тынды, мэр города Тынды учреждает печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально- экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, распоряжением Администрации города Тынды от 21 октября 2019 года N 875р прекращена деятельность средства массовой информации - общественно-политической газеты "Авангард".

Для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей города Тынды официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии города Тынды, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации постановлением Мэра города Тынды от 22 октября 2019 года N 09 учреждено новое официальное периодическое издание города Тынды газета "Авангард". Этим же постановлением утверждено Положение об официальном периодическом печатном издании города Тынды газеты "Авангард".

Пунктом 3 названного постановления установлено, что мэр города Тынды, осуществляющий функции высшего должностного лица города Тынды - главы муниципального образования города Тынды, является учредителем официального периодического печатного издания города Тынды газеты "Авангард".

В соответствие с пунктом 4 этого же постановления Администрация города Тынды выполняет функции редакции, издателя и распространителя официального периодического печатного издания города Тынды газеты "Авангард".

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов города Тынды признается первая публикация их полного текста в газете "Авангард" (пункт 6 постановления).

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что мэр города Тынды, являясь высшим должностным лицом, наделен правом по учреждению официального печатного средства массовой информации, и в силу возложенных Уставом города Тынды на него полномочий, выступает учредителем печатного издания города Тынды газеты "Авангард".

Статьей 17 Закона о средствах массовой информации установлено, что права и обязанности учредителя и редакции, предусмотренные настоящим Законом, возникают с момента регистрации средства массовой информации, а предусмотренные уставом редакции - с момента его утверждения. Учредитель, редакция, издатель, распространитель могут дополнительно установить на договорной основе взаимные права и обязанности. Положения устава и договоров не должны противоречить настоящему Закону и иным актам законодательства Российской Федерации.

В соответствии с абзацами 4 и 5 статьи 18 Закона о средствах массовой информации учредитель может передать свои права и обязанности третьему лицу, а также выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.

При таком положении, вывод суда первой инстанции о несостоятельности утверждений административного истца о том, что Администрация города Тынды не может выполнять функции редакции, издателя и распространителя официального периодического печатного издания газеты "Авангард", не являясь его учредителем, судебная коллегия находи верным.

Федеральным законом от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", регулируются отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией, в том числе граждан, организаций и общественных объединений, к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 1 и часть 1 статьи 2).

Статьей 6 этого Федерального закона установлен перечень способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, который предусматривает, в том числе, такие способы доступа к информации как обнародование (опубликование) органами местного самоуправления информации о своей деятельности, об издаваемых ими правовых актах в средствах массовой информации, в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет", а также в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах.

В соответствии с частью 1 статьей 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (часть 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствие с пунктом 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Положениями оспариваемых частей 2 и 3 статьи 103 Устава города Тынды определен порядок вступления в силу и источник опубликования муниципальных правовых актов.

Частью 2 статьи 103 Устава города Тынды определено, что источником опубликования муниципальных правовых актов города Тынды является официальное периодическое печатное издание города Тынды газета "Авангард". Муниципальные правовые акты также могут быть обнародованы путем размещения их полного текста на сайте муниципального образования города Тынды в информационно - телекоммуникационной сети Интернет (http://gorod.tynda.ru/).

Как следует из положений части 3 статьи 103 Устава города Тынды порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, устанавливается правовым актом мэра города Тынды и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Подлежащие опубликованию правовые акты мэра города Тынды, нормативные и иные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой, правовые акты администрации города Тынды, правовые акты контрольно-счетной палаты города Тынды, соглашения, заключенные между органами местного самоуправления города Тынды, в течение 5 рабочих дней после их подписания, направляются мэром города Тынды в официальное периодическое печатное издание города Тынды газету "Авангард" и (или) сетевое издание для официального опубликования и должны быть опубликованы (размещены) не позднее 10 дней со дня их направления.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно счел ошибочным довод административного истца о том, что газета "Авангард" не обладает статусом официального печатного издания.

При этом, как верно отмечено в обжалуемом судебном акте, указание в абзаце 3 части 2 статьи 103 Устава города Тынды на то, что Положение об официальном периодическом печатном издании города Тынды газете "Авангард" утверждается правовым актом мэра города Тынды, не противоречит выше приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Несостоятельно и утверждение административного истца о нарушении ее прав на ознакомление с периодическим печатным изданием, выпускаемым редакцией "Авангард", в связи с его малой тиражностью.

Так во исполнение требований Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" в пункте 2.14 Положения об официальном периодическом печатном издании города Тынды газеты "Авангард" закреплена норма о бесплатной рассылке (доставке) газеты с оформлением соответствующего реестра, в том числе в муниципальные предприятия, учреждения, городскую библиотеку. Согласно пунктам 2.16, 2.17 указанного Положения жители города Тынды могут ознакомиться с газетой "Авангард" в городской библиотеке, расположенной по адресу: <адрес>. кроме того, для распространения информации, содержащейся в газете "Авангард" на электронных носителях, она размещается на официальном сайте Администрации города Тынды в сети "Интернет" (в разделе "Документы").

При таких данных, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что опубликованный в газете "Авангард" нормативный правовой акт города Тынды от 21 декабря 2019 года N 34-НПА "О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды" вступил в законную силу, без нарушений опубликования (обнародования), а также об отсутствие нарушений прав административного истца на получение информации о деятельности органа местного самоуправления города Тынды, об издаваемых им правовых актах через средства массовой информации.

Также, по мнению суда апелляционной инстанции, областным судом правомерно отказано и в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 15 части 2 статьи 49 и абзаца 2 части 7 статьи 110 Устава города Тынды (в редакции от 21 декабря 2019 N 34-НПА (решение от 21 декабря 2019 N 189-Р-ТГД-УП)).

В соответствие с частью 4 статьи 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Согласно части 8 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Из части 2 статьи 55 Устава города Тынды следует, что в структуру администрации города Тынды входят, в том числе управления, отделы и другие структурные подразделения администрации города (отраслевые (функциональные), территориальные органы), созданные в соответствии с законодательством согласно схеме подчиненности, утвержденной правовым актом администрации города Тынды, и реализующие исполнительные, распорядительные и организационные функции в конкретной сфере управления.

В соответствие с частью 7 статьи 110 Устава города Тынды муниципальное образование города Тында создает муниципальные предприятия и учреждения, участвует в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в порядке, установленном правомочным органом местного самоуправления в соответствии с настоящим Уставом. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляет Администрация города Тынды, а также отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Тынды на основании правового акта администрации города Тынды о создании муниципального предприятия, учреждения.