Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 февраля 2022 года Дело N 66а-607/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Синьковской Л.Г.,

Васильевой Т.И.,

при секретаре Строменко И.С.,

с участием прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело N 3а-81/2021 по апелляционной жалобе Власова Дениса Викторовича на решение Липецкого областного суда от 9 декабря 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Власова Дениса Викторовича о признании недействующими отдельных положений постановления администрации Липецкой области N 452 от 22 октября 2021 года "О внесении изменений в постановление администрации Липецкой области N 159 от 26 марта 2020 года "О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области" отказано.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснение административного истца Власова Дениса Викторовича, возражения по доводам апелляционной жалобы представителя административного ответчика администрации Липецкой области Шараповой Н.Н., заключение прокурора Смирновой М.В., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

26 марта 2020 года администрацией Липецкой области принято постановление N 159 "О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области", опубликованное в издании "Липецкая газета", N 36-37, 27 марта 2020 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 27 марта 2020 года.

22 октября 2021 года администрации Липецкой области принято постановление N 452 "О внесении изменений в постановление администрации Липецкой области от 26 марта 2020 года N 159 "О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области", опубликованное в издании "Липецкая газета", N 128, 26 октября 2021 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 22 октября 2021 года.

Власов Д.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункты 9 и 12 постановления администрации Липецкой области N 452 от 22 октября 2021 года, указал, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права на свободу передвижения, право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Наличие QR-кода выступает условием оказания услуг, в связи с чем административный истец не может посещать фитнес-клуб, банки. В силу оспариваемых норм гражданин лишается права на отказ от вакцинации, подвергается принуждению к медицинскому вмешательству, побуждению к принудительной вакцинации.

Предусмотренные оспариваемым постановлением нормы не исключают дальнейшее развитие инфекции, не гарантируют заражение граждан от лиц, прошедших вакцинацию. В нарушение Конституции Российской Федерации допущено внесудебное ограничение прав человека в отсутствие введения режима чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. Использование QR-кодов приводит к нарушению порядка обработки персональных данных граждан. Посредством введенных запретов умаляется достоинство личности, осуществляется принуждение к участию в эксперименте, поскольку вакцина еще не прошла всех стадий испытания.

Решением Липецкого областного суда от 9 декабря 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Власов Д.В. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. Полагает, что представителем ответчика Шараповой Н.Н. представлена ненадлежаще оформленная доверенность, содержащая вместо подписи доверителя ее факсимиле, что не предусмотрено действующим законодательством. Кроме того, судом при принятии решения не учтены его доводы о нарушении оспариваемыми положениями нормативного правового акта его прав введением QR-кода и обязательной вакцинации, о несоответствии оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представителем административного ответчика Шараповой Н.Н. и участвующим в деле прокурором Копытиной Г.И., принесены возражения на апелляционную жалобу, административным истцом представлены отзыв на возражения административного ответчика и объяснения.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения сторон, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введений режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта. Кроме того, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии со статьей 4 Закона Липецкой области от 18 октября 2005 года N 225-ОЗ администрация области принимает правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливает региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории области или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, может устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ.

22 октября 2021 года администрации Липецкой области принято постановление N 452 "О внесении изменений в постановление администрации Липецкой области от 26 марта 2020 года N 159 "О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области", оспариваемое административным истцом в части пунктов 9 и 12.

Так, согласно пункту 9 названного постановления с 25 октября 2021 года предусмотрены обязанности организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих оказание услуг общественного питания (за исключением обслуживания на вынос, доставки заказов, самовывоза без посещения гражданами помещений, в которых такие услуги предоставляются), оказание услуг для занятий граждан в крытых объектах спорта, в том числе в спортивных центрах, плавательных бассейнах, фитнес-центрах, а также при осуществлении деятельности кинотеатров, театров, концертных залов, музеев, библиотек, салонов красоты, косметических салонов, СПА-салонов, массажных салонов, бань, саун, торговых, торгово-развлекательных центров (комплексов), объектов розничной торговли непродовольственными товарами, оказывать услуги при соблюдении следующих условий:

1) наличие у всех получателей услуг, зрителей, посетителей, сотрудников, а также лиц, участвующих в организации и обслуживании мероприятий:

QR-кода (в электронном виде или на бумажном носителе), которым подтверждается завершение вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19) вакциной, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации, либо факт перенесения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и с даты их выздоровления прошло не более 6 календарных месяцев;

или медицинского документа (оригинал с печатью медицинской организации), подтверждающего сведения, указанные в абзаце третьем настоящего пункта;

или медицинского документа, подтверждающего наличие противопоказаний к вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19);

2) соблюдение гражданами социального дистанцирования и использование масок, предусмотренных пунктами 1.6, 1.6.5 настоящего постановления;

3) обеспечение проверки при входе наличия QR-кода, указанного в абзаце втором подпункта 1 настоящего пункта, путем его сканирования камерой смартфона, планшета, иного подобного устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, или медицинского документа, указанного в абзацах третьем - четвертом подпункта 1 настоящего пункта, и соответствия сведений, содержащихся в QR-коде или в медицинском документе, сведениям, указанным в документе, удостоверяющем личность.

Пунктом 12 на граждан возложена обязанность с 25 октября 2021 года при посещении организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих оказание услуг, указанных в пункте 1.5.13 настоящего постановления, с целью предоставления услуг использовать:

QR-код (в электронном виде или на бумажном носителе), которым подтверждается завершение вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19) вакциной, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации, либо факт перенесения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и с даты их выздоровления прошло не более 6 календарных месяцев;

или медицинский документ (оригинал с печатью медицинской организации), подтверждающий сведения, указанные в абзаце втором настоящего пункта;

или медицинский документ, подтверждающий наличие противопоказаний к вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Лица, не достигшие возраста 18 лет, могут посещать торговые, торгово-развлекательные центры (комплексы) в сопровождении родителей или иных законных представителей, предъявивших QR-код, указанный в абзаце втором настоящего пункта, или медицинский документ, указанный в абзацах третьем - четвертом настоящего пункта.

С учетом приведенных норм федерального законодательства, а также положений частей 1 и 4 статьи 39, статьи 45 Устава Липецкой области, статей 5, 8, 24, 26 Закона Липецкой области от 22 декабря 2020 года N 485-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое в части административным истцом постановление администрации Липецкой области принято в пределах полномочий органа государственной власти субъекта, издано с соблюдением порядка принятия, в частности требований к форме и виду нормативных правовых актов, процедуры принятия нормативных правовых актов, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд указал на наличие оснований и полномочий для установления вышеназванных ограничительных мер, принятие которых было обусловлено сложившейся на территории области эпидемиологической обстановкой, направленных на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Липецкой области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019). Установленные оспариваемым в части нормативным правовым актом ограничения носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, соразмерны конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

Как уже указано выше Федеральный закон N 68-ФЗ наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпунктам "в", "г" пункта 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 во исполнение статьи 10 указанного закона, при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Пунктом 16 Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715, коронавирусная инфекция (2019-nCoV) является заболеванием, представляющим опасность для окружающих.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, указано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-2019" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано обеспечивать введение ограничительных мероприятий исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции COVID-2019 с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

30 марта 2020 года Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека были утверждены Методические рекомендации МР 3.1.0170-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Эпидемиология и профилактика COVID-19, согласно которым к мероприятиям, направленным на "разрыв" механизма передачи инфекции отнесено использование мер социального разобщения (временное прекращение работы предприятий общественного питания, розничной торговли (за исключением товаров первой необходимости), переход на удаленный режим работы, перевод на дистанционное обучение образовательных учреждений; ограничение или отмена проведения массовых мероприятий (развлекательных, культурных, спортивных) (пункт 4.4).

8 мая 2020 года Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека были утверждены Методические рекомендации МР 3.1.0178-20 "Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-2019" (далее по тексту - МР 3.1.0178-20), согласно которым предполагается поэтапное снятие ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19. При этом на всех этапах соблюдается условие соблюдения социального дистанцирования. При начале и возобновлении деятельности предприятия и организации должны выполнять мероприятия, направленные на предупреждение возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на всех этапах, с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки и на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации, определяется: режим работы предприятий и организаций; режим посещения территорий общегородского значения, пляжей, парков и иных мест отдыха.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц, и не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

В свою очередь, индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению (статья 11 Федерального закона N 52-ФЗ).