Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 апреля 2022 года Дело N 66а-606/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Ненашевой Е.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не действующим в части Закона Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия"

с апелляционной жалобой административного ответчика Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 01 февраля 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., объяснения представителей Верховного Совета Республики Хакасия Евдокимовой Н.Н. и Русинской Е.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

20 октября 1992 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 12 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия", первоначальный текст которого опубликован в официальном печатном издании "Хакасия" 20 ноября 1992 года, N 200.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12, создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется на основании постановления Правительства Республики Хакасия в соответствии с требованиями, предусмотренными частью 3 статьи 1 настоящего Закона.

Законом Республики Хакасия от 13 мая 2019 года N 25-ЗРХ, опубликованным 13 мая 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, и в официальном печатном издании "Вестник Хакасии", N 34, 13 мая 2019 года и "Хакасия", N 88, 17 мая 2019 года "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия" в части 1 статьи 8 цифра "3" заменена цифрой "4" (пункт 2 части 8 статьи 1 Закона N 25-ЗРХ).

Законом Республики Хакасия от 10 декабря 2021 года N 107-ЗРХ "О внесении изменения в статью 8 Закона Республики Хакасия "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия", опубликованным 10 декабря 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, а также 10 декабря 2021 года в официальном печатном издании "Вестник Хакасии", N 107, и "Хакасия", N 157, 17 декабря 2021 года, часть 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12 дополнена предложением (вторым) следующего содержания: "Изменение границ государственных природных заказников регионального значения осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Республики Хакасия.".

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании второго предложения части 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на противоречие оспариваемых положений пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьям 58 и 59 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В обоснование заявленных требований указывает, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое в настоящее время разрабатывает проект федерального закона, предусматривающий, в том числе возможность изменения (уточнения) границ особо охраняемых природных территорий. Поскольку федеральным законодательством Российской Федерации в настоящее время не предусмотрено уменьшение площади, изменение границ, в результате которого исключаются территории, ранее входящие в состав особо охраняемой территории регионального значения, или изъятие части такой территории, оспариваемое предложение, по мнению прокурора, подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 01 февраля 2022 года заявленные исковые требования удовлетворены, признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу предложение второе части 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия".

В апелляционной жалобе Верховный Совет Республики Хакасия со ссылкой на неправильное применение судом норм материального права, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В качестве доводов жалобы выражает несогласие с выводом суда о необоснованном предоставлении субъекту оспариваемыми положениями права рассмотрения в упрощенном порядке вопроса об изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе изменении площади в сторону уменьшения, поскольку федеральным законодательством не установлено прямого запрета на урегулирование вопросов изменения границ государственных природных заказников регионального значения на уровне субъектов Российской Федерации. Также полагают неправильным применение судом в рассматриваемом споре в качестве норм права, регулирующих спорные правоотношения, содержание писем Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, поскольку они не обладают свойством нормативных правовых актов, на соответствие которым могут и должны быть проверены оспариваемые положения. Указывают на принятие судом решения без учета положений пункта 2 статьи 56.3, пункта 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающих возможность принятия субъектом Российской Федерации решения о расширении, и, соответственно, изменении, границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также части 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", допускающей прекращение использования таких территорий в случае утраты ими своего ценного значения.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором Республики Хакасия в суд апелляционной инстанции представлены возражения, в которых выражено мнение о законности обжалуемого решения.

В представленном Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия отзыве на апелляционную жалобу выражено мнение об обоснованности ее доводов.

В судебном заседании представители Верховного Совета Республики Хакасия Евдокимова Н.Н., Русинская Е.Н. изложенные в апелляционной жалобе доводы поддержали.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П. поддержала представленные прокурором Республики Хакасия письменные возражения на апелляционную жалобу.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и представленных на нее возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Закон Республики Хакасия N 12 принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.

Дополнительно к указанным обстоятельствам судебная коллегия устанавливает, что Закон Республики Хакасия от 10 декабря 2021 года N 107-ЗРХ "О внесении изменений в статью 8 Закона Республики Хакасия "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия", установивший оспариваемое правовое регулирование, вступивший в силу со дня официального опубликования (статья 2 указанного Закона), подписан в установленном законом порядке, опубликован 10 декабря 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Оценивая установленные при рассмотрении административного дела обстоятельства, связанные с процедурой принятия нормативных правовых актов, судебная коллегия приходит к выводу о том, что и Закон Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия", и Закон Республики Хакасия от 10 декабря 2021 года N 107-ЗРХ "О внесении изменений в статью 8 Закона Республики Хакасия "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия" приняты уполномоченным лицом, в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением требований к процедуре принятия нормативных правовых актов, порядку их опубликования, опубликования и введения в действие.

Отмечая наличие в обжалуемом решении противоречий в части выводов суда о принятии оспариваемых положений уполномоченным лицом и одновременно - вывода о том, что оспариваемыми положениями по сути сфера спорных правоотношений исключена из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, судебная коллегия устанавливает следующее.

Принимая решение об удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что второе предложение части 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия N 12 не имеет объективных критериев применения, предоставляя Правительству Республики Хакасия необоснованно широкие пределы усмотрения и исключая, по сути, сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, позволяя органам власти субъекта Российской Федерации в более упрощенном порядке, нежели создание особо охраняемых природных территорий регионального значения, решать вопрос об изменении их границ, в том числе об уменьшении площади или изменении границ, в результате которого исключаются территории, ранее входящие в состав особо охраняемой природной территории регионального значения.

При этом суд отдельно отметил отсутствие правовых оснований регулирования нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации процедуры согласования изменения границ особо охраняемой природной территории с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, являющимся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

С данными выводами судебная коллегия не соглашается, поскольку судом не учтено следующее.

Согласно пункту "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 3 статьи 17 Федерального закона N 184-ФЗ).

На основании части 1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации (пункт 8 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

В силу статьи 72 Конституции Республики Хакасия Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях".

Как следует из Преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

В соответствии с частью 2 статьи 1 названного Федерального закона отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Из пункта 2 статьи 3 указанного Федерального закона также следует, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 2, статей 4, 33, 34 и 35 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (часть 5 статьи 2 данного Федерального закона). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (статья 4).

Согласно Приказу Минприроды России от 19 марта 2012 года N 69 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации, органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории (пункт 14).

В Республике Хакасия отношения в сфере организации, функционирования (в том числе охраны, использования, изменения границ и упразднения) особо охраняемых природных территорий краевого значения регулируются Законом Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Хакасия".

Анализ приведенных законоположений в их системном единстве свидетельствует о том, что коль скоро органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по созданию и функционированию особо охраняемых природных территорий, а также изменению их площади (что сопровождается фактом изменения самих границ таких территорий), то и упразднение ранее созданных особо охраняемых природных территорий, переставших отвечать целям и задачам их первоначального создания, закрепленным на законодательном уровне, также отнесено к компетенции данных органов.

При этом судебная коллегия отмечает, что, несмотря на отсутствие на законодательном уровне прямого раскрытия понятия "функционирование особо охраняемых природных территорий", фактически оспариваемая прокурором Республики Хакасия норма принята Верховным Советом Республики Хакасия в развитие приведенных выше законоположений, действует во взаимосвязи с иными законами и нормативными правовыми актами, регламентирующими особо охраняемые природные территории, и не предполагает произвольного их применения.

Из приведенных в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснений следует, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Однако судом первой инстанции названные законоположения и разъяснения учтены не были, что привело к постановке ошибочного вывода о том, что Верховный Совет Республики Хакасия не обладал полномочиями на принятие оспариваемых положений в условиях отсутствия принятого на федеральном уровне закона, регулирующего вопросы условий, процедуры и порядка изменений границ особо охраняемых природных территорий регионального значения на территории Республики Хакасия.

Вместе с тем, оценивая содержание оспариваемого положения на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к выводу о допущенном противоречии второго предложения части 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 20 октября 1992 года N 12 положениям части 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с: а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; б) федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

В частности, как уже было указано выше, полномочия субъектов Российской Федерации по упразднению и изменению границ особо охраняемых природных территорий регионального значения вытекают из содержания предусмотренных пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" положений, закрепляющих, что государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку упразднение особо охраняемой природной территории фактически представляет собой уменьшение ее площади (до нуля) и сопровождается изменением ее границ, влекущим утрату такой территорией особой охраны, соответственно, изменяя существующий режим ее охраны, решение об упразднении особо охраняемой природной территории также требует соблюдения положений части 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.