Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 4 мая 2022 года Дело N 66а-585/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре Акматовой О.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-6/2022 по административному исковому заявлению Ромашкиной Е.Ю. о признании недействующим пункта 2.1 Порядка принятия решения о приватизации отдельных служебных помещений специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ "Долинский" в порядке исключения, утвержденного решением Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 сентября 2012 года N 548/38 с апелляционной жалобой административного истца Ромашкиной Е.Ю. на решение Сахалинского областного суда от 19 января 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., объяснения представителя административного истца Адылова Д.В., возражения представителя административного ответчика Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" Макасеева К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

26 сентября 2012 года решением Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" N 548/38 утвержден Порядок принятия решения о приватизации отдельных служебных помещений специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ "Долинский" в порядке исключения (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2.1 Порядка Комитет по управлению муниципальной собственностью муниципального образования городской округ "Долинский" (далее - КУМС) принимает решение о приватизации служебного жилого помещения в отношении работников бюджетной сферы, осуществляющих трудовую деятельность в бюджетных учреждениях (органах местного самоуправления) на момент подачи заявления на приватизацию служебного жилого помещения. Стаж трудовой деятельности такого работника в бюджетной сфере должен составлять не менее 10 лет.

С учетом изменений внесенных решениями Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 декабря 2013 года N 71/5 и от 24 апреля 2014 года N 115/10, пункт 2.1 Порядка изложен в следующей редакции: КУМС принимает решение о приватизации служебного жилого помещения в отношении работников бюджетной сферы муниципального образования городской округ "Долинский" (далее - МО ГО "Долинский"), осуществляющих трудовую деятельность в бюджетных учреждениях МО ГО "Долинский" (органах местного самоуправления МО ГО "Долинский") на момент подачи заявления на приватизацию служебного жилого помещения. Стаж трудовой деятельности такого работника в бюджетной сфере МО ГО "Долинский" должен составлять не менее 10 лет.

Решением Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 сентября 2019 года N 147/14 указанный выше Порядок с внесенными в него изменениями признан утратившим силу.

Ромашкина Е.Ю., действуя через своего представителя Адылова Д.В., обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими положения пункта 2.1 Порядка принятия решения о приватизации отдельных служебных помещений специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ "Долинский" в порядке исключения, утвержденного решением Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 сентября 2012 года N 548/38. В обоснование указала, что с 2008 года являлась работником муниципального бюджетного учреждения здравоохранения "Долинская центральная районная больница им. Н.К. Орлова", которое 01 января 2013 года реорганизовано в государственное бюджетное учреждение здравоохранения. 16 октября 2013 года административному истцу предоставлена служебная квартира, с заявлением о приватизации которой Ромашкина Е.Ю. обратилась в 2018 году. Административному истцу отказано в приватизации указанного жилого помещения со ссылкой на отсутствие необходимого трудового стажа в муниципальном бюджетном учреждении. Ромашкина Е.Ю. полагает, что положения оспариваемого пункта допускают возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) и носит дискриминационный характер в отношении работников бюджетной сферы, осуществляющих трудовую деятельность в бюджетных учреждениях здравоохранения, расположенных на территории МО ГО "Долинский" в зависимости от их должностного положения.

Решением Сахалинского областного суда от 19 января 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить. В обоснование указывает, что судом первой инстанции не дана надлежащая оценка тому, что в оспариваемом нормативном правовом акте содержатся коррупциогенные факторы, предусмотренные пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", а именно: выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. По результатам рассмотрения заключения независимой антикоррупционной экспертизы решения Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 сентября 2012 года N 548/38 "Об утверждении Порядка принятия решения о приватизации отдельных служебных помещений специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ "Долинский" в порядке исключения" и проведенной прокуратурой Сахалинской области проверки было подтверждено наличие коррупциогенных факторов в оспариваемом нормативном акте. Также судом не дана должная оценка письму административного ответчика Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 16 октября 2019 года N 327, направленного Долинскому городскому прокурору, согласно которому протест прокурора на оспариваемый акт признан обоснованным, в связи с чем акт был отменен.

По мнению апеллянта, указанные обстоятельства свидетельствуют о создании неравного положения и дискриминации прав работников учреждений здравоохранения, расположенных на территории МО ГО "Долинский", которые осуществляли трудовую деятельность в муниципальных бюджетных учреждениях в последствие реорганизованных в государственные бюджетные учреждения в зависимости от их должностного положения и свидетельствует о наличии завышенных требований к лицам, предъявляемых для реализации принадлежащего им права. Кроме того, в нарушение положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции не привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица мэра МО ГО "Долинский", который подписывал оспариваемый акт.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура Сахалинской области, Собрание муниципального образования городской округ "Долинский" обосновывают ее несостоятельность и просят в удовлетворении жалобы отказать.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 27 "Устав муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации", принятого решением Собрания муниципального образования "Долинский район" от 25 января 2006 года N 52/6 (далее - Устав) в исключительной компетенции Собрания городского округа находятся определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Пунктом 6 статьи 25 Устава предусмотрено, что Собрание городского округа по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Сахалинской области и настоящим Уставом, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на всей территории городского округа.

Нормативный правовой акт, принятый Собранием городского округа, направляется мэру городского округа для подписания и обнародования (опубликования) и вступает в силу со дня, указанного в самом решении, но не ранее чем по истечении периода после опубликования, установленного действующим законодательством (пункт 1 статьи 30 Устава).

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50) при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

В случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из материалов административного дела усматривается, что Ромашкина Е.Ю. с 04 августа 2008 года осуществляла трудовую деятельность в муниципальном учреждении здравоохранения "Долинская центральная районная больница им. Н.К. Орлова" в должности врача невролога.

16 мая 2011 года муниципальное учреждение здравоохранения "Долинская центральная районная больница им. Н.К. Орлова" переименовано в муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения.

Во исполнение распоряжения Правительства Сахалинской области от 12 октября 2012 года N 762-р "О принятии в государственную собственность Сахалинской области на безвозмездной основе муниципальных бюджетных учреждений здравоохранения Сахалинской области" приказом от 09 января 2013 года N 8 муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения "Долинская центральная районная больница им. Н.К. Орлова" переименовано с 01 января 2013 года в государственное бюджетное учреждение здравоохранения Сахалинской области "Долинская центральная районная больница им. Н.К. Орлова".

По договору найма служебного жилого помещения от 16 октября 2013 года Ромашкиной Е.Ю. передана во владение и пользование квартира, находящаяся в муниципальной собственности, расположенная по адресу: г. Долинск, ул. Ленина, д. 16, кв. 8.

В 2018 году административный истец обратилась в КУМС с заявлением о приватизации служебного жилого помещения.

Постановлением администрации муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации от 14 сентября 2018 года в приватизации служебного жилого помещения, расположенного по адресу: <адрес>, Ромашкиной Е.Ю. отказано.

В ответе от 18 сентября 2018 года N 906 на заявление Ромашкиной Е.Ю. КУМС со ссылкой на решение Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 сентября 2012 года N 548/38 "Об утверждении Порядка принятия решения о приватизации отдельных служебных помещений специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ "Долинский" в порядке исключения" указал, что с 01 января 2013 года изменен правовой статус Долинской центральной районной больницы им. Н.К. Орлова с муниципального на государственный, на момент изменения организационно-правовой формы трудовой стаж Ромашкиной Е.Ю. составлял менее 10 лет, в связи с чем, у нее отсутствует право на приватизацию служебного жилого помещения.

На момент рассмотрения судом первой инстанции настоящего административного дела оспариваемый Порядок в соответствии с решением решения Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" от 26 сентября 2019 года N 147/14 утратил силу.

Вместе с тем, учитывая приведенные выше разъяснения, содержащиеся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, основания для прекращения производства по настоящему административному делу отсутствуют, поскольку в отношении административного истца оспариваемый нормативный правовой акт применялся.

Основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище, а также критерии бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде устанавливает Закон Российской Федерации от 04 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации).

Статьей 4 Закона о компенсации установлено, что служебные жилые помещения не подлежат приватизации.

Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения.

Согласно пункту 3.3 постановления Конституционного суда Российской Федерации от 30 марта 2012 года N 9-П органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества в отношении тех объектов, приватизация которых допускается федеральным законодательством. Реализуя свою компетенцию в сфере имущественных отношений органы местного самоуправления вправе определять - исходя из объективных показателей развития муниципального образования и потребностей жителей - и необходимый состав муниципального имущества, порядок и условия его использования и дальнейшее предназначение. Такие решения должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений.

Учитывая необходимость соблюдения интересов населения муниципального образования, нуждающегося в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности, а также граждан, заинтересованных в приватизации служебных жилых помещений, и собственников (владельцев) соответствующего жилищного фонда, пределы установления условий и порядка приватизации специализированных жилых помещений муниципального жилищного фонда должны соответствовать цели местного самоуправления, которая, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Поскольку для достижения этой цели необходимо стимулирование граждан определенных профессий к осуществлению длительной трудовой деятельности в конкретном муниципальном образовании, органы местного самоуправления не могут быть лишены права устанавливать порядок и условия приватизации служебных жилых помещений (в том числе в отношении неопределенного круга лиц). При этом, однако, они должны исходить и из необходимости сохранения в муниципальном жилищном фонде определенного массива служебных жилых помещений, что предполагает возможность приватизации только части из них, а значит, требует определения критериев, на основании которых приватизация должна осуществляться в каждом конкретном случае, например установления определенных сроков проживания и трудовой деятельности в муниципальном образовании, по прошествии которых граждане - наниматели служебных жилых помещений могли бы рассчитывать на предоставление им преимущественного права на получение в собственность жилого помещения из специализированного жилищного фонда, если его собственником будет принято решение о приватизации входящих в него служебных жилых помещений.

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления (статья 93 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Статьей 104 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что категории граждан, которым предоставляются служебные помещения, устанавливаются органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации; органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде.

Как верно отмечено в обжалуемом судебном акте, из оспариваемого нормативного правового акта следует, что правовое регулирование касается использования жилищного фонда муниципального образования, следовательно, представительный орган муниципального образования не лишен был возможности установить категории граждан, в отношении которых может быть принято решение о приватизации служебных жилых помещений, с целью соблюдения интересов населения муниципального образования.

В данном случае, орган местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, в пределах своей исключительной компетенции определилпредназначение объектов муниципальной собственности, установив категории граждан, в отношении которых может быть принято решение о приватизации служебных жилых помещений, в том числе такой категорией являются работники бюджетной сферы МО ГО "Долинский", осуществляющие трудовую деятельность в бюджетных учреждениях МО ГО "Долинский" (органах местного самоуправления МО ГО "Долинский") на момент подачи заявления на приватизацию служебного жилого помещения. Стаж трудовой деятельности такого работника в бюджетной сфере МО ГО "Долинский" должен составлять не менее 10 лет.