Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 июля 2021 года Дело N 66а-585/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Никитиной Г.Н., Захарова Е.И.

при секретаре Грейсман А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-12/2021 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области от 13 декабря 2012 года N 04-18/дсп (в редакции от 17 октября 2019 года) "Об утверждении генерального плана Молодежного муниципального образования"

с апелляционными жалобами Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области, администрации Иркутского районного муниципального образования Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 10 февраля 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

муниципальное образование "Молодежное муниципальное образование" (далее также - Молодежное муниципальное образование) наделено статусом сельского поселения и входит в состав муниципального образования "Иркутское районное муниципальное образование Иркутской области", расположенного на территории Иркутской области. В состав территории Молодежного муниципального образования входят земли следующих населенных пунктов: пос. Молодежный и пос. Новая Разводная (статья 1 Закона Иркутской области от 16 декабря 2004 года N 94-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований Иркутского района Иркутской области", статья 5 Устава Иркутского районного муниципального образования, утвержденного решением районной Думы Иркутского района от 31 марта 1999 года N 20-96/рд, статья 4 Устава Молодежного муниципального образования).

Решением Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области от 13 декабря 2012 года N 04-18/дсп (далее - Решение N 04-18/дсп) утвержден Генеральный план Молодежного муниципального образования (далее - Генеральный план).

Решением Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области от 17 октября 2019 года N 13-07/дсп (далее - Решение N 13-07/дсп) внесены изменения в вышеназванное решение, а именно в "Карту границ населенных пунктов и функциональных зон поселения. М 1:10000" (Приложение N 1); "Карту планируемого размещения объектов местного значения поселения. М 1:10000" (Приложение N 2); Положение о территориальном планировании (Приложение N 3).

Решение Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области от 17 октября 2019 года N 13-07/дсп опубликовано на WEB-портале органов местного самоуправления Молодежного муниципального образования в информационно-коммуникационной сети "Интернет" http://molodegnoe-mo.ru/inova_block_documentset/document/282412/.

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана в части включения в границы населенных пунктов Молодежного муниципального образования лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: Иркутская область, Иркутский район, Иркутское лесничество, Хомутовское участковое лесничество, Технический участок N 11. Требования касаются лесных участков, включенных в границы: пос. Молодежный в квартале N 1 выдела 1-10 части, выдела 11, 12, 13 часть, 14-19, 20 часть, 21-23, 25, 26, 27 часть, 28 часть, 29 часть, 30, 31 часть; в квартале N 2 выдела 1 часть, 2 часть, 3 часть, 4-8, 9-17 части, в квартале N 3 выдела 1-10 части, 11, 12-16 части, 17, 19-21 части, 22, 23-25 части, 27 часть, 30-32 части, 34, 35-38 части, 40 часть, 41 часть; пос. Новая Разводная в квартале N 2 выдел 2 часть, 3 часть.

В обоснование административного иска указывает, что 29 августа 2017 года решением Иркутского областного суда (дело N 3а-1/2017), вступившим в законную силу 8 февраля 2018 года, признано не действующим решение Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области от 13 декабря 2012 года N 04-18/дсп "Об утверждении Генерального плана Молодежного муниципального образования" в части включения в границы Молодежного муниципального образования Иркутского района лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: Иркутская область, Иркутский район, Иркутское лесничество, Хомутовское участковое лесничество, Технический участок N 11 (ИРГСХА), а именно: п. Молодежный, в квартале N 1 выдела с 1 по 12, выдел 13 в части, выдела 14-19, выдел 20 часть, выдела 21-26, выдел 27 часть, выдела 28-30, выдел 31 часть; в квартале N 2 полностью, в квартале N 3 выдел 1, выдел 3, выдел 4, выдела 8-10, выдел 13, выдел 14, выдел 16, выдела 19-22, выдел 24, выдел 25, выдел 27, выдела 30-41; п. Новая Разводная, в квартале N 2 выдел 2, 3 с момента вступления решения в законную силу.

Несмотря на вступившее в законную силу решение Иркутского областного суда, Думой Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области принято Решение N 13-07/дсп. Данным решением находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенных пунктов Молодежного муниципального образования с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 21 июля 2016 года N 460 (далее также - Порядок согласования). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Иркутского областного суда от 10 февраля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Постановлено признать не действующим со дня принятия (17 октября 2019 года) решение Думы Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области от 13 декабря 2012 года N 04-18/дсп "Об утверждении генерального плана Молодежного муниципального образования" в редакции от 17 октября 2019 года в части включения в границы населенных пунктов, входящих в границы Молодежного муниципального образования Иркутского района лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: Иркутская область, Иркутский район, Иркутское лесничество, Хомутовское участковое лесничество, Технический участок N 11, (ИРГСХА), а именно: п. Молодежный в квартале N 1 выдела 1-10 части, выдела 11, 12, 13 часть, 14-19, 20 часть, 21-23, 25, 26, 27 часть, 28 часть, 29 часть, 30, 31 часть; в квартале N 2 выдела 1 часть, 2 часть, 3 часть, 4-8, 9-17 части, в квартале N 3 выдела 1-10 части, 11, 12-16 части, 17, 19-21 части, 22, 23-25 части, 27 часть, 30-32 части, 34, 35-38 части, 40 часть, 41 часть; п. Новая Разводная в квартале N 2 выдел 2 часть, 3 часть.

Не согласившись с решением суда, администрация Иркутского районного муниципального образования обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение. Полагает, что проект Генерального плана не подлежал обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, поскольку внесение изменений в Генеральный план Молодежного муниципального образования решением Думы Молодежного муниципального образования от 17 октября 2019 года N 13-07/дсп не предусматривало включение в территорию поселения земельных участков из земель лесного фонда, внесение изменений заключалось в исполнении ранее вынесенного решения Иркутского областного суда от 29 августа 2017 года. Административным ответчиком были исключены из границ Молодежного муниципального образования указанные в решении кварталы и выделы земель лесного фонда. В связи с чем, процедура принятия оспариваемого решения была соблюдена.

Также с апелляционной жалобой на вышеуказанное решение обратилась Дума Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт. Суд первой инстанции не принял во внимание то обстоятельство, что в ходе внесения изменений в Генеральный план Молодежного муниципального образования от 13 декабря 2012 года, утвержденный решением Думы Молодежного муниципального образования N 04-18/дсп "Об утверждении Генерального плана Молодежного муниципального образования" в редакции от 17 октября 2019 года, границы населенного пункта в части уточнения площади и включения новых земельных участков, занятых лесами или землями лесного фонда не изменялись и не присоединялись, следовательно, внесение изменений заключалось в изменении функциональных и территориальных зон градостроительного зонирования и территориального планирования и не сводилось к увеличению площади населенных пунктов или включением в территорию поселения новых земельных участков. Полагает, что в связи с отсутствием земельных участков лесного фонда на территории Молодежного муниципального образования согласования генплана с уполномоченным органом не требовалось. В этой части суд неправильно применил нормы материального права, пришел к выводу о неисполнении ответчиком обязанности, которая по сути отсутствовала в силу самого факта отсутствия таковых земель. Выводы суда противоречат фактическим обстоятельствам дела, так как административный истец не представил доказательств нахождение лесных земельных участков на местности, тем самым не доказал тех обстоятельств, которые входят в предмет исследования и оценки по делу и определяют пределы доказывания сторонами юридически значимых обстоятельств. Границы п. Молодежный и п. Новая Разводная Иркутского района Иркутской области поставлены на государственный кадастровый учет. Судом не применен закон, подлежащий применению, а именно положения Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель". В период с 2012 года по сентябрь 2019 года по Генеральному плану были реализованы права граждан и организаций, в том числе, связанные с предоставлением земельных участков. Судом первой инстанции вопреки правовой позиции вступившего в законную силу решения Иркутского областного суда от 29 августа 2017 года, сделан вывод о возможности признать не действующим оспариваемое решение с момента его принятия.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предписывается, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации принимаемые по вопросам градостроительной деятельности муниципальные правовые акты не должны противоречить данному кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 24 ГрК РФ утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

Как следует из части 6 статьи 9 Устава Иркутского районного муниципального образования, утвержденного решением районной Думы Иркутского района от 31 марта 1999 года N 20-96рд, вопросы местного значения, предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон) для городских поселений, и не отнесенные законом Иркутской области к вопросам местного значения сельских поселений, решаются Иркутским районным муниципальным образованием. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения Иркутского района.

Согласно пункту 5.7 Приложения 13 к Закону Иркутской области от 3 ноября 2016 года N 96-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями Иркутской области вопросов местного значения", в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, за Молодежным муниципальным образованием закреплен вопрос местного значения, предусмотренный пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Судом установлено, что оспариваемое в части решение Думы Молодежного муниципального образования от 13 декабря 2012 года N 04-18/дсп "Об утверждении Генерального плана Молодежного муниципального образования" в редакции решения думы Молодежного муниципального образования от 17 октября 2019 года N 13-07/дсп принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Дума Молодежного муниципального образования вправе была принимать нормативные правовые акты, и порядок их опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным Генеральным планом установлены границы населенных пунктов пос. Молодежный и пос. Новая Разводная.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в частности, земли населенных пунктов, земли лесного фонда.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Из материалов дела следует, что по результатам выполненного филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Прибайкаллеспроект" картографического наложения материалов лесоустройства на границы населенного пункта, установленные Генеральным планом Молодежного муниципального образования Иркутского района Иркутской области (утвержденным решением Думы Молодежного МО в оспариваемой редакции), установлено частичное включение в границы населенных пунктов, входящих в границы Молодежного муниципального образования Иркутского района, лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: Иркутская область, Иркутский район, Иркутское лесничество, Хомутовское участковое лесничество, Технический участок N 11, (ИРГСХА) а именно: п. Молодежный в квартале N 1 выдела 1-10 части, выдела 11, 12, 13 часть, 14-19, 20 часть, 21-23, 25, 26, 27 часть, 28 часть, 29 часть, 30, 31 часть; в квартале N 2 выдела 1 часть, 2 часть, 3 часть, 4-8, 9-17 части, в квартале N 3 выдела 1-10 части, 11, 12-16 части, 17, 19-21 части, 22, 23-25 части, 27 часть, 30-32 части, 34, 35-38 части, 40 часть, 41 часть; п. Новая Разводная в квартале N 2 выдел 2 часть, 3 часть.

Данные лесные участки находятся в федеральной собственности, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права на участок лесного фонда от 21 июля 2011 года серия 38-АД N 548028, расположенный по адресу: Иркутская область, Иркутский район, Иркутское лесничество.

Частичное наложение границ населенных пунктов Молодежного муниципального образования и границ, находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда, подтверждено заключением N 616/1 "О пересечении (наложении) п. Молодежный на земли лесного фонда" и заключение N 616/2 "О пересечении (наложении) п. Новая Разводная на земли лесного фонда", информацией N 835 в виде схем расположения границ населенных пунктов Молодежного муниципального образования разных лет, реестрами, выписками из таксационных описаний, копиями лесоустроительных планшетов, планами лесных насаждений, картами-схемами лесничеств, которые признаны судом относимыми и допустимыми доказательствами по административному делу.

Оценив представленные доказательства, допросив в качестве свидетеля начальника отдела земельных отношений филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Прибайкаллеспроект" Беспалова М.В., суд первой инстанции пришел к выводу, что Генеральным планом Молодежного муниципального образования в редакции решения Думы Молодежного муниципального образования от 17 октября 2019 года N 13-07/дсп, которым были внесены изменения в решение Думы Молодежного муниципального образования от 13 декабря 2012 года N 04-18/дсп "Об утверждении Генерального плана Молодежного муниципального образования", в границы сельского поселения были включены лесные участки, расположенные на землях лесного фонда: Иркутская область, Иркутский район, Иркутское лесничество, Хомутовское участковое лесничество, Технический участок N 11, (ИРГСХА) а именно - в п. Молодежный и п. Новая Разводная по указанным административным истцом кварталам, выделам и частям.

Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта Генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее также - Минэкономразвития России) от 21 июля 2016 года N 460 (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 Порядка согласования предусматривается направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 ГрК РФ.

Согласно пункту 2.9 Порядка согласования Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет Сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 данного порядка.

На основании подпункта "в" пункта 2.7 Порядка согласования отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов в части включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 "О федеральном агентстве лесного хозяйства", Рослесхоз в пределах предоставленных законом полномочий осуществляет, в том числе, рассмотрение проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Судом установлено, что проект внесения изменений в Генеральный план Молодежного сельского поселения на согласование в Федеральное агентство лесного хозяйства не поступал, заключение на проект указанного Генерального плана федеральным органом не давалось. В материалах дела отсутствуют доказательства направления уведомления о согласовании проекта внесения изменений в Генеральный план Молодежного сельского поселения, перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую. Доказательств, свидетельствующих об обратном, лицами, участвующими в деле, не представлено.

В связи с этим является правильным вывод суда первой инстанции о нарушении предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуре согласования проекта Генерального плана в части включения лесных участков в границы населенных пунктов поселения, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика об отсутствии доказательств подтверждения включения в границы населенных пунктов спорных лесных участков, являются не состоятельными. Наложение границ населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено совокупностью представленных доказательств, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку. При этом право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельством о государственной регистрации права и выписками из государственного лесного реестра, в связи с чем, вопрос о включении лесных участков в земли населенных пунктов должен был решаться с согласия Федерального агентства лесного хозяйства.

Кроме того, факт нахождения спорных земельных участков (либо их часть) в лесном фонде установлен решением Иркутского областного суда от 29 августа 2017 года, вступившим в законную силу, в связи с чем, у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения заявленных административных исковых требований, поскольку при установленных названным судом обстоятельствах, включение указанных земельных участков в Генеральный план является незаконным.

При таких обстоятельствах, суд обоснованно отклонил доводы административного ответчика об отсутствии в границах Молодежного муниципального образования земель лесного фонда по данным Управления Росреестра по Иркутской области, поскольку государственный лесной реестр ведется на основании материалов лесоустройства (топографических карт, планшетов, описаний), которые не согласуются с системой ведения геодезической основы кадастра недвижимости.