Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 июня 2021 года Дело N 66а-557/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Роженцевой Ю.В., Войтко С.Н.,

при секретаре Таран И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административным исковым заявлениям ФИО2, ФИО1 о признании недействующими отдельных положений Закона Кемеровской области от 9 июля 2012 года N 81-ОЗ "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий" с апелляционной жалобой Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса на решение Кемеровского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса ФИО5, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

9 июля 2012 года Советом народных депутатов Кемеровской области принят Закон Кемеровской области N 81-ОЗ "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий" (далее - Закон Кемеровской области N 81-ОЗ). В данный Закон вносились изменения Законами Кемеровской области от 6 июня 2014 года N 52-ОЗ, от 25 октября 2017 года N 84-ОЗ, от 11 декабря 2017 года N 103-ОЗ, от 21 марта 2018 года N 11-ОЗ, а также Законами Кемеровской области - Кузбасса от 2 апреля 2020 года N 36-ОЗ, 14 декабря 2020 года N 152-ОЗ.

Из них Законом Кемеровской области от 21 марта 2018 года N 11-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Кемеровской области" в статью 2 Закона Кемеровской области N 81-ОЗ внесены изменения путем ее изложения в следующей редакции:

"1. В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом проведение публичного мероприятия запрещается, настоящей статьей определяются места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается. Это места, в которых проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, в том числе:

1) вокзалы, аэропорты, торговые и развлекательные комплексы (центры), рынки, объекты спорта, организации, осуществляющие образовательную деятельность, организации культуры, детские, культовые, медицинские организации, а также относящиеся к ним обособленные территории, объекты и сооружения;

2) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к местам, указанным в подпункте 1 настоящего пункта;

3) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к зданиям, в которых располагаются органы государственной власти и органы местного самоуправления;

4) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к котельным, водоочистным и водозаборным сооружениям, объектам хранения горюче-смазочных и взрывоопасных материалов;

5) тротуары;

6) остановочные пункты общественного пассажирского транспорта;

7) парки, детские и спортивные площадки, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним;

8) места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним.

Под местами, где проводятся мероприятия с участием детей, в настоящем пункте понимаются:

территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям) при проведении на них таких мероприятий;

территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям), подготовленные для проведения на них таких мероприятий;

территории, специально предназначенные для проведения таких мероприятий.

Под мероприятиями с участием детей в настоящем пункте понимаются торжественные, культурные, спортивные, культурно-спортивные, развлекательные мероприятия с участием детей, не достигших 16-летнего возраста, организуемые и проводимые органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и (или) юридическими лицами.

2. Ограничения, установленные пунктом 1 настоящей статьи, не распространяются на единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места, определяемые в соответствии со статьей 3 настоящего Закона".

Законом Кемеровской области - Кузбасса от 2 апреля 2020 года N 36-ОЗ "О внесении изменений в статью 2 Закона Кемеровской области "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий" подпункты 3 и 8 пункта 1 статьи 2 Закона Кемеровской области от 9 июля 2012 года N 81-ОЗ "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий" признаны утратившими силу.

ФИО2 и ФИО1 обратились в Кемеровский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим подпункта 8 пункта 1 статьи 2 Закона Кемеровской области N 81-ОЗ "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий". В обоснование заявленных требований указали на несоответствие оспариваемых ими положений нормативного правового акта положениям части 1 статьи 1 и части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в результате чего ущемляются и ограничиваются их права на свободное проведение и участие в мирных публичных акциях. Административные истцы полагали неоправданным расширение списка мест, в которых невозможно организовать общественное мероприятие вне специально отведенных мест, а также считали используемую формулировку "места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним" лишенной ясности.

Решением Кемеровского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Кемеровской области - Кузбасса просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, а также недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств. В обоснование несогласия с принятым решением административный ответчик указал на неустановление федеральным законодателем критериев, по которым региональный законодатель вправе определить места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий. По мнению апеллянта, в конструкции оспариваемой нормы Закона Кемеровской области N 81-ОЗ определены четкие территориально-пространственные ориентиры, которые позволяют установить границы территории (площадь, улица, сквер, площадка и др.), а административные истцы не были лишены права на проведение публичного мероприятия, поскольку имели возможность изменения его места и (или) времени проведения.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом ФИО2 и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса ФИО5 доводы апелляционной жалобы поддержал.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения представителя административного ответчика, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Конституцией Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (статья 31). Указанное право, как и иные права и свободы человека и гражданина, может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).

На обеспечение реализации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ), частью 1 статьи 8 которого предусмотрено, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, в соответствии с частью 2 статьи 8 названного Федерального закона относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

Согласно части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Из приведенных положений федерального законодательства следует, что право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования не может быть ограничено произвольно, без соблюдения положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации право дополнительно устанавливать места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в то же время предписал региональному законодателю указывать, в каких целях устанавливается такой запрет.

Закон Кемеровской области N 81-ОЗ разработан в целях реализации отдельных полномочий субъектов Российской Федерации, предоставленных, в том числе, частью 2.2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ, и как правильно установлено судом, принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования и по указанным основаниям не оспаривается.

В статье 2 названного регионального Закона определены места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, помимо указанных в части 2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ, в оспариваемой редакции Закона Кемеровской области N 81-ОЗ подпунктом 8 пункта 1 статьи 2 к таким местам, в частности, были отнесены места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним.

Под местами, где проводятся мероприятия с участием детей, в данном пункте понимались: территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям) при проведении на них таких мероприятий; территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям), подготовленные для проведения на них таких мероприятий; территории, специально предназначенные для проведения таких мероприятий.

Под мероприятиями с участием детей понимались торжественные, культурные, спортивные, культурно-спортивные, развлекательные мероприятия с участием детей, не достигших 16-летнего возраста, организуемые и проводимые органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и (или) юридическими лицами.

Разрешая заявленные требования административных истцов, суд первой инстанции согласился с их доводами о том, что норма подпункта 8 пункта 1 статьи 2 Закона Кемеровской области от 9 июля 2012 года N 81-ОЗ носит неопределенный характер, поскольку закрепляет критерии отнесения той или иной территории к числу мест, в которых не допускается проведение перечисленных в данном законе форм публичных мероприятий, исходя из возможности наступления определенного события - подготовки или проведения мероприятия с участием детей.

При таком регулировании под запрет подпадают любые места (территории), соответствующие признакам, изложенным в оспариваемой норме, без учета их площади, численности посетителей и места их размещения, характера намечаемого публичного мероприятия, в отсутствии также четких территориально-пространственных ориентиров, позволяющих установить границы территории.

Кроме того, запрет распространяется и на прилегающую к ним территорию протяженностью 100 метров, однако не регламентирует условия ее определения, при том, что и само понятие "место, где проводятся мероприятия с участием детей" не отвечает требованию определенности.

Таким образом, как правильно установил суд, запрет носит общий характер, не обусловлен объективными региональными особенностями и не отвечает критериям ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда, поскольку он соответствует установленным обстоятельствам дела и основан на законе.

Данный вывод суда также согласуется с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде своих определений и постановлений (определение от 22 апреля 2014 года N 976-О, постановление от 4 июня 2020 года N 24-П), в соответствии с которой реализуя предоставленное им полномочие по дополнительному определению мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации должны руководствоваться тем, что такое определение, равно как и установление специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест, не может быть абстрактным, не привязанным к конкретным территориям (объектам). Соответственно, отнесение законом субъекта Российской Федерации того или иного места к числу тех, где запрещено проведение публичных мероприятий (за исключением пикетирования), обязательно предполагает необходимость учета целого комплекса факторов (производственных, инфраструктурных, экологических, транспортных, санитарных и т.п.), обусловливающих принципиальную недопустимость проведения публичного мероприятия в данном конкретном месте. Исходя из этого введение подобных запретов подразумевает, что они должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованное объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению. Следовательно, возложение пунктом 2.2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" на субъекты Российской Федерации бремени дополнительного установления мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не означает наделения их правом самостоятельного формального (абстрактного) расширения перечня таких мест, установленных федеральным законодателем.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в оспариваемой части Закон Кемеровской области N 81-ОЗ противоречит федеральному законодательству, не соответствует требованиям формальной определенности, произвольно расширяет список мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, ограничивая право на свободу мирных собраний и допускает неоднозначное толкование, в связи с чем обоснованно удовлетворил заявленные требования.

При этом судом была дана надлежащая оценка тому факту, что оспариваемая норма была применена в отношении административных истцов, что подтверждалось материалами дела и свидетельствовало о нарушении их прав.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, то решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка