Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 мая 2021 года Дело N 66а-543/2021

Санкт-Петербург 26 мая 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А.,

судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В.,

при секретаре-помощнике судьи Михайловой Т.Г.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-510/2020 по апелляционным жалобам департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, общества с ограниченной ответственностью "Мурата" на решение Вологодского областного суда от 23 декабря 2020 года, которым удовлетворён административный иск Удодовой Ольги Яковлевны о признании не действующим в части приказа департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области от 19 мая 2020 года N 145 "Об определении границ рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В., объяснения представителя административного истца Удодовой О.Я. - Бухарина С.В., представителя административного ответчика департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области - Миролюбовой Ю.А., заключение прокурора Парфеновой Е.Г.,

установила:

19 мая 2020 года департаментом сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области издан приказ N 145 "Об определении границ рыбоводных участков на водных объектах в Вытегорском и Вожегодском районах Вологодской области" (далее - Приказ).

Пунктом 3 приложения N 1 к Приказу определены границы рыбоводного участка N 3 Ковжского водохранилища Вытегорского муниципального района Вологодской области площадью 200 га с указанием вида товарной аквакультуры и видом водопользования.

Пунктом 4 приложения N 1 к Приказу определены границы рыбоводного участка N 4 Ковжского водохранилища Вытегорского муниципального района Вологодской области площадью 50 га с указанием вида товарной аквакультуры и видом водопользования.

Удодова О.Я., являясь жителем деревни Лозы Вытегорского района Вологодской области, обратилась с административными исковыми требованиями о признании Приказа не действующим в части пунктов 3, 4 приложения N 1 к Приказу, поскольку нарушен порядок принятия Приказа, устанавливающий обязательный учёт мнения граждан, учёт возможного негативного воздействия рыбоводства на спорных участках, что противоречит пунктам 1, 2, 6 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации, пунктам 2, 3 части 3 статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 года N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 148-ФЗ), подпунктам "а", "б" пункта 5, пункту 6 Правил определения береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года N 1183 (далее - Правила).

В обоснование заявленных требований указала, что проживает в непосредственной близости от Ковжского водохранилища и поскольку водный объект используется жителями деревни в целях питьевого и хозяйственно-бытового назначения, полагает нарушенным своё право на благоприятную окружающую среду.

Решением Вологодского областного суда от 23 декабря 2020 года административные исковые требования удовлетворены; Приказ признан недействующим со дня принятия в части пунктов 3, 4 приложения N 1.

В апелляционных жалобах департамент сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области (далее - Департамент), общество с ограниченной ответственностью "Мурата" (далее - ООО "Мурата") просят об отмене судебного решения в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; неправильным применением судом норм материального права.

На апелляционные жалобы административным истцом и прокуратурой Вологодской области представлены возражения; на апелляционную жалобу Департамента руководителем администрации Вытегорского муниципального района Вологодской области представлен отзыв.

Представитель административного ответчика в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы Департамента.

Представитель административного истца просил апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о необходимости признания Приказа не действующим полностью.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах и возражениях относительно жалоб (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения представителя административного истца и представителя административного ответчика, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия находит оспариваемое решение подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пунктам "в", "д", "к" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 51.1 Водного кодекса Российской Федерации использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с настоящим кодексом, законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов и законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения в области аквакультуры (рыбоводства).

Подпунктом "в" пункта 2 Правил предусмотрено, что в отношении рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации определение границ рыбоводных участков осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2114 утверждено положение о Департаменте.

Согласно пунктам 2.2.5, 2.3.24 указанного положения Департамент определяет границы рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, расположенных на территории области; создает совещательные, консультативные и экспертные органы (комиссии, советы, коллегии и др.), в том числе утверждает состав комиссии по определению границ рыбоводных участков.

Таким образом, оспариваемый приказ принят в пределах предоставленных полномочий Департаменту, что административным истцом не оспаривалось.

Пунктами 1, 2, 5, 6 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав; приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду; приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов; участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1, части 1, пунктов 2, 3 части 3 статьи 3 Федерального закона N 148-ФЗ настоящий федеральный закон устанавливает правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), в том числе в части защиты прав и интересов физических лиц и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность в данной области.

Правовое регулирование отношений в области аквакультуры (рыбоводства) осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Правовое регулирование отношений в области аквакультуры (рыбоводства) осуществляется на следующих принципах: осуществление аквакультуры (рыбоводства) способами, не допускающими нанесения ущерба окружающей среде и водным биологическим ресурсам; участие граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся аквакультуры (рыбоводства), согласно которому указанные субъекты имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых способствует развитию аквакультуры (рыбоводства), а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Из преамбулы постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года N 1183 следует, что Правила утверждены в соответствии со статьей 4 Федерального закона N 148-ФЗ.

Согласно пунктам 1, 2(1), 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13, 14, 16 Правил (в редакции на день издания оспариваемого приказа) настоящие Правила устанавливают, в том числе, порядок определения границ частей водных объектов, признаваемых рыбоводными участками (далее - границы рыбоводных участков).

Определение границ рыбоводных участков осуществляется в соответствии с пунктами 2 - 16, 30 настоящих Правил.

В целях определения границ рыбоводных участков орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - орган государственной власти) создает комиссию по определению границ рыбоводных участков (далее - комиссия).

В состав комиссии включаются представители федеральных органов исполнительной власти и (или) их территориальных органов, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) и научных организаций и (или) федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).

Порядок деятельности комиссии определяется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Орган государственной власти при определении границ рыбоводных участков учитывает: предложения граждан, общественных объединений, юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований (далее - предложения); заключения научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства).

Предложения о границах рыбоводных участков направляются в орган государственной власти.

Орган государственной власти рассматривает указанные предложения в течение месяца с даты их поступления.

По результатам рассмотрения предложений о границах рыбоводных участков орган государственной власти принимает решение о назначении заседания комиссии либо об отказе в рассмотрении его предложений на заседании комиссии с указанием причины отказа.

Орган государственной власти размещает информацию о дате заседания комиссии и поступивших предложениях о границах рыбоводных участков на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не позднее чем за 15 календарных дней до дня заседания комиссии.

Решение комиссии оформляется протоколом, к которому прилагаются сведения о рыбоводных участках с указанием их границ, наименования водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской Федерации.

Орган государственной власти в течение 10 рабочих дней после подписания протокола комиссии определяет границы рыбоводных участков посредством принятия правового акта, содержащего сведения о рыбоводных участках с указанием их границ, наименования водного объекта, муниципального образования (в случае если рыбоводный участок расположен на территории муниципального образования либо примыкает к территории муниципального образования), площади и вида водопользования, предусмотренного Водным кодексом Российской Федерации.

Орган государственной власти в течение 3 рабочих дней после принятия правового акта размещает на своем официальном сайте в сети "Интернет" правовой акт, а также протокол комиссии и схему водных объектов с нанесенными границами рыбоводных участков.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 10 рабочих дней после принятия правового акта направляет его копию, копию протокола комиссии и схему водных объектов с нанесенными границами рыбоводных участков в территориальный орган Федерального агентства по рыболовству.

Изменение границ рыбоводных участков, не предоставленных в установленном порядке в пользование по договору пользования рыбоводным участком, осуществляется в порядке, предусмотренном настоящими Правилами для определения границ рыбоводных участков.

Из материалов административного дела следует, что 31 марта 2020 года генеральный директор общества с ограниченной ответственностью "Аквакультура" обратился в Департамент с заявлением о формировании рыбоводных участков на Ковжском водохранилище площадью 200 га и 50 га для осуществления индустриальной аквакультуры (садкового форелеводства) в соответствии с картами-схемами (т. 1, л.д. 34).

Из заключения <данные изъяты> от 14 апреля 2020 года N 125 следует, что в акватории Ковжского водохранилища возможно формирование двух рыбоводных участков площадью 200 га и 50 га для осуществления аквакультуры.

27 апреля 2020 года Департамент на своём сайте agro.gov35.ru поместил информационное сообщение, что 13 мая 2020 года в 14 часов 00 минут состоится заседание комиссии по определению границ рыбоводных участков на водных объектах Вологодской области. На повестке дня вопрос о формировании рыбоводных участков в Вытегорском муниципальном районе на Ковжском водохранилище.

Согласно протоколу от 13 мая 2020 года по результатам заседания комиссии принято решение об определении границ рыбоводных участков на Ковжском водохранилище площадью 200 га и 50 га для осуществления индустриального рыбоводства (т. 1, л.д. 24-28). Протокол размещён на сайте Департамента agro.gov35.ru - 18 мая 2020 года.

19 мая 2020 года Департаментом издан оспариваемый приказ, копия которого с копией протокола заседания комиссии была в этот же день направлена в Северо-Западное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству.

20 мая 2020 года Приказ опубликован на официальном сайте Департамента agro.gov35.ru.

Придя к выводу о нарушении правил опубликования Приказа, суд первой инстанции исходил из нарушения Департаментом положений закона Вологодской области от 2 мая 2011 года N 2506-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области".

Тем не менее, по мнению судебной коллегии, суд первой инстанции не учёл, что порядок введения в действие Приказа, правила его опубликования регламентированы Правилами, которые имеют большую юридическую силу по сравнению с законодательством Вологодской области.

Каких-либо нарушений Правил, связанных с опубликованием Приказа, судебная коллегия не усматривает.

Рассматривая доводы административного иска о нарушении порядка принятия Приказа, устанавливающего обязательный учёт мнения граждан, учёт заключений научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также в области аквакультуры (рыбоводства), суд первой инстанции пришёл к выводу о нарушении такого порядка.

Судом сделан вывод, что административным ответчиком не представлены сведения и не указаны обстоятельства о том, каким-образом выяснялось мнение граждан населённых пунктов, расположенных в Анненском сельском поселении Вытегорского района, по вопросу формирования рыбоводных участков.

Анализируя пункт 6 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации и пункт 3 части 3 статьи 3 Федерального закона N 148-ФЗ, судебная коллегия пришла к выводу, что граждане имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Поскольку указанные нормы носят отсылочный характер, нельзя сделать вывод об их нарушении при издании Приказа.

Форма такого участия граждан предусмотрена только путём ознакомления с информацией, размещённой на официальном сайте органа государственной власти, в чьи полномочия входит определение границ рыбоводных участков, с возможностью направить в данный орган свои предложения и замечания (пункт 7 Правил), либо непосредственного обращения в данный орган с заявлением об установлении или изменении таких границ (подпункт "а" пункта 5, пункт 16 Правил).