Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 мая 2022 года Дело N 66а-537/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Ненашевой Е.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-330/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" об оспаривании отдельных положений приказа департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления Приморского края схем размещения нестационарных торговых объектов"

с апелляционной жалобой общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" на решение Приморского краевого суда от 07 октября 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" Родькина Е.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу представителя Министерства промышленности и торговли Приморского края Лукьянова И.И., администрации г. Владивостока Большаковой Н.Г., Бакулиной А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114, опубликованным в официальном печатном издании органов государственной власти Приморского края "Приморская газета" 22 декабря 2015 года, N 148(1166), утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления Приморского края схем размещения нестационарных торговых объектов (далее - Порядок).

Пунктом 3.9 указанного Порядка предусмотрены основания для отказа во включении нестационарного торгового объекта в Схему, которыми являются:

расположение испрашиваемого места размещения нестационарного торгового объекта на газоне, цветнике, объекте озеленения, детской, спортивной площадке, в арке здания, либо если при размещении объекта понадобится уничтожение зеленых и (или) лесных насаждений, демонтаж элементов благоустройства, малых архитектурных форм, детских, спортивных площадок;

размещение нестационарного торгового объекта будет препятствовать свободному движению пешеходов (в том числе лиц с ограниченными возможностями) и доступу потребителей к объектам торговли;

размещение нестационарного торгового объекта повлечет нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки;

размещение нестационарного торгового объекта повлечет ухудшение условий проживания и отдыха населения;

размещение нестационарного торгового объекта будет препятствовать проезду спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях;

размещение нестационарного торгового объекта в охранных зонах инженерных коммуникаций, если его размещение в границах таких зон с учетом требований действующего законодательства невозможно;

размещение нестационарного торгового объекта повлечет нарушение требований градостроительного, земельного, экологического законодательства, законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения и пожарной безопасности, правил благоустройства;

расположение испрашиваемого места размещения нестационарного торгового объекта на земельном участке, предоставленном в установленном порядке другому лицу.

Пунктом 4.2 Порядка предусмотрено, что исключение места размещения нестационарного торгового объекта из Схемы допускается исключительно при условии предоставления юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, осуществляющим торговую деятельность, альтернативного компенсационного места, равноценного по критериям территориальной и пешеходной доступности, привлекательности для осуществления торговой деятельности соответствующими товарами, платы за размещение и иным критериям (далее-компенсационное место).

Пунктом 4.3 Порядка закреплено положение, согласно которому внесение изменений в Схему осуществляется уполномоченным органом по мере необходимости.

Приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29 Порядок дополнен пунктом 4.2.3 следующего содержания: "Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, включенные в Схему, подлежит исключению из нее в случаях:

прекращения деятельности хозяйствующего субъекта и внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей;

передачи по любому законному основанию третьему лицу права на осуществление торговой деятельности в месте размещения нестационарного торгового объекта, включенного в Схему;

неоднократного (более двух раз в течение одного календарного года) нарушения законодательства Российской Федерации, после вступления в установленном порядке в законную силу решения уполномоченного органа и (или) суда о привлечении хозяйствующего субъекта к административной ответственности, при условии не устранения административного нарушения, связанного: с нарушением земельного законодательства Российской Федерации; с несоответствием указанных в Схеме сведений о нестационарном торговом объекте по виду, специализации, периоду его размещения; в случае реализации в нестационарном торговом объекте товаров, реализация которых запрещена действующим законодательством Российской Федерации;

по заявлению хозяйствующего субъекта о добровольном исключении его из Схемы.".

На момент рассмотрения административного дела приказ департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 действует в редакции приказов департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29, от 25 февраля 2019 года N 15, от 29 мая 2019 года N 54, приказа министерства промышленности и торговли Приморского края от 05 марта 2021 года N 30пр-29КСВ.

Общество с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" (далее - ООО "Дальтересурс", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу Приказ департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 в части положений пункта 3.9 Порядка; пункта 4.2 Порядка - в части отсутствия в данном пункте оснований для исключения места размещения нестационарного торгового объекта из схемы, процедуры исключения и вопросов предоставления хозяйствующему субъекту альтернативного компенсационного места; пункта 4.2.3 Порядка - в части установления такого основания для исключения из Схемы юридического лица, индивидуального предпринимателя как случай передачи по любому законному основанию третьему лицу права на осуществление торговой деятельности в месте размещения нестационарного торгового объекта, включенного в Схему; пункта 4.3 Порядка.

Помимо указанных требований административный истец просит признать Приказ N 114 (в редакции приказа департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29) не действующим в части отсутствия правовой регламентации вопросов, связанных с процедурой исключения хозяйствующих субъектов из схемы размещения нестационарных торговых объектов при выявлении нарушений; последовательности исключения из схемы места размещения и хозяйствующего субъекта при выявлении нарушений при включении в схему; процедуры предоставления компенсационных альтернативных мест; переходных положений в части распространения введенных приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29 новых правил на существующих (включенных до принятия приказа) хозяйствующих субъектов и мест размещения нестационарных торговых объектов в схеме.

Также в качестве самостоятельного искового требования истец просит признать недействующим этот же Приказ N 114 (в редакции приказа министерства промышленности и торговли Приморского края от 05 марта 2021 года N 30пр-29КСВ) в части отсутствия в нем положений о возможности и порядке участия жителей и предпринимательского сообщества в обсуждении Схемы размещения, изменений и дополнений к ней.

В обоснование заявленных требований Обществом указано, что постановлением администрации г. Владивостока от 29 марта 2013 года N 845 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа (далее также - Сема размещения НТО). Постановлением администрации г. Владивостока от 19 апреля 2016 года N 1187 в Схему размещения НТО включены принадлежащие административному истцу, осуществляющим в числе прочего торговую деятельность, 17 торговых объектов, расположенные по адресу: <адрес>, сроком до ДД.ММ.ГГГГ.

14 ноября 2018 года между органом местного самоуправления и ООО "Дальтехресурс", были заключены соглашения о размещении на территории г. Владивостока нестационарных торговых объектов.

Приказом департамента лицензирования и торговли от 12 декабря 2018 года N 29 в Приказ N 114 внесены изменения, в соответствии с которыми хозяйствующим субъектам запретили передавать право на торговую деятельность третьим лицам. Также названной редакцией были введены основания для исключения хозяйствующих субъектов из Схемы, для органов местного самоуправления предусмотрена обязанность по предоставлению компенсационных мест при исключении мест размещения нестационарных торговых объектов из Схемы. При этом, переходные положения в части вопроса о распространении новых правил на существующих предпринимателей, названной редакцией Приказа N 114 предусмотрены не были.

В результате данных изменений административный истец, заключивший впоследствии с третьими лицами договоры аренды принадлежащих ему на праве собственности нестационарных торговых объектов, включенных в Схему, а также сами объекты были исключены из Схемы размещения НТО.

Приказом министерства промышленности и торговли Приморского края от 05 марта 2021 года N 30пр-29КСВ в Приказ N 114 были внесены изменения, которыми были установлены основания для исключения мест нестационарных торговых объектов из Схемы размещения НТО, процедура действий при выявлении допущенных хозяйствующим субъектом нарушений, а также были конкретизированы вопросы предоставления компенсационных мест, регулирование которых на момент применения к административному истцу Приказа N 114 отсутствовало.

По мнению административного истца, Приказ N 114 в период его действия в редакции Приказа N 29, издан в нарушение федерального законодательства, поскольку оценка регулирующего воздействия при принятии Приказа департамента лицензирования и торговли Приморского края N 114 и последующего внесения в него изменений Приказом N 29, как и общественное обсуждение, не проводились.

Содержащиеся в пункте 3.9 Порядка указание на необходимость учета перечисленных отраслей федерального законодательства без приведения их конкретных положений и условий применения к конкретным правоотношениям, по утверждению истца допускает его неоднозначное толкование и приводит к произвольному исключению хозяйствующих субъектов из Схем размещения НТО при неравном подходе к каждому.

Предусмотренное положениями пункта 4.2 Порядка условие об исключении места НТО из Схемы исключительно при условии предоставления хозяйствующему субъекту компенсационного места свидетельствует о правовой неопределенности нормы, поскольку в данном пункте не предусмотрен процедурный порядок такого исключения, и не регламентирован вопрос о предоставлении компенсационных мест.

Введенное пунктом 4.2.3 Приказа N 114 правило, явившееся основанием для исключения административного истца из Схемы размещения НТО, фактически вводит для включенных в Схему размещения НТО хозяйствующих субъектов запрет на передачу третьим лицам своего права на осуществление торговой деятельности, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", не предусматривающих для хозяйствующих субъектов ограничений и препятствий в осуществлении торговой деятельности.

Также по мнению Общества обжалуемый приказ содержит коррупциогенный фактор, поскольку использованная в пункте 4.3 Порядка формулировка "по мере необходимости" предоставляет органам местного самоуправления возможность действовать при равных условиях в отношении хозяйствующих субъектов по своему усмотрению.

В целом положения Приказа N 114 в редакции Приказа N 29 не предусматривают правовой регламентации вопросов, связанных с процедурой исключения хозяйствующих субъектов из Схемы размещения НТО при выявлении нарушений, последовательности исключения из нее места размещения нестационарного торгового объекта и хозяйствующего субъекта в случае выявления допущенных при включении объекта в Схему нарушений, процедуры предоставления компенсационных альтернативных мест, переходных положений в части распространения введенных приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29 новых правил на уже включенных в Схему хозяйствующих субъектов и мест размещения в ней нестационарных торговых объектов.

Приказ N 114 в редакции Приказа N 30пр-29КСВ не предусматривает положений о возможности и порядке участия жителей и предпринимательского сообщества в обсуждении Схемы размещения НТО, изменений и дополнений к ней.

Применение к административному истцу оспариваемых предписаний в условиях отсутствия в акте ряда приведенных выше положений повлекло нарушение прав Общества в виде прекращения последним торговой деятельности в месте размещения принадлежащих ему нестационарных торговых объектов.

Решением Приморского краевого суда от 7 октября 2021 года в удовлетворении заявленных ООО "Дальтехресурс" административных исковых требований отказано в полном объеме.

Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года отменено определение Приморского краевого суда от 11 января 2022 года о возвращении апелляционной жалобы ООО "Дальтехресурс". Учитывая, что подача апелляционной жалобы, не подписанной участвующим в деле лицом, не является основанием для ее возвращения, и судом первой инстанции уже были выполнены требования статьи 302 КАС РФ, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание устранимый характер допущенного при подаче недостатка, счел возможным, не направляя дело в Приморский краевой суд, назначить рассмотрение дела с апелляционной жалобой административного истца, предложив представить в суд текст апелляционной жалобы, подписанной представителем административного истца в установленным законом порядке.

Текст апелляционной жалобы, подписанной руководителем ООО "Дальтехресурс" Белоусовой Е.П., представлен в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции 30 марта 2022 года.

В апелляционной жалобе, Общество со ссылкой на неправильное толкование судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований.

Повторяя приведенные при рассмотрении административного дела доводы, отдельно выражает несогласие с выводом суда о том, что передача нестационарного торгового объекта в аренду третьему лицу хозяйствующим субъектом, включенным в Схему, не является элементом торговой деятельности последнего, а также о том, что оспариваемые положения не вводят излишнего запрета на осуществление собственником имущества принадлежащих ему гражданских прав (сдача имущества в аренду).

Кроме того выражает несогласие с выводом суда об отсутствии в оспариваемых положениях правовой неопределенности и отсутствии нарушения прав Общества в процессе применения к нему нормативного правового акта.

В дополнениях к апелляционной жалобе, представленных в суд апелляционной инстанции 21 апреля 2022 года и 29 апреля 2022 года, развивая приведенную выше позицию, дополнительно указывает на наличие в содержании пункта 4.2.3 такого коррупциогенного фактора как установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона, а в содержании пункта 4.3 - такого как широта дискреционных полномочий в виде отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения.

Также отмечает, что формулировка спорного положения пункта 4.2.3 Порядка не соответствует земельному законодательству, обуславливая утрату права на использование выделенного Обществу для размещения НТО места фактом передачи им третьему лицу своего имущества, а не выделенного ему под размещение НТО места (части публичного земельного участка), и существенно отличается от аналогичных правил, установленных постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2010 года N 772, утвердившим Правила включения НТО в Схему размещения НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности, не допускающим подобного ограничения.

Дополнительно ссылается на отсутствие у органа власти субъекта Российской Федерации права на установление норм гражданского законодательства в виде оснований для расторжения договора о размещении НТО в одностороннем порядке, поскольку такое право относится к полномочиям Российской Федерации, в связи с чем отмечает принятие пункта 4.2.3 Порядка административным ответчиком за пределами предоставленных ему полномочий.

Также выражает мнение о противоречии пункта 4.2.3 Методическим рекомендациям по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов РФ, утвержденных Минпромторгом России, являющимся органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере торговли на территории Российской Федерации, пунктом 7 которых предусмотрена необходимость указания в нормативном правовом акте уровня субъекта Российской Федерации исчерпывающих оснований для досрочного расторжения договоров о размещении НТО, которые могут быть смягчены либо конкретизированы (без усиления) законами субъектов Российской Федерации.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Приморского края, администрацией г. Владивостока представлены возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности решения Приморского краевого суда.

В судебном заседании представитель административного истца Родькин Е.В. доводы апелляционной жалобы (с учетом дополнений к ней) поддержал по изложенным в них основаниям.

Представители Министерства промышленности и торговли Приморского края Лукьянов И.И., администрации г. Владивостока Большакова Н.Г., Бакулина А.А., поддержав доводы письменных возражений на жалобу, выразили мнение о законности и обоснованности решения Приморского краевого суда. Дополнительно пояснили, что сформулированные в пункте 4.2.3 Порядка положения, предусматривающие передачу права на осуществление торговой деятельности в месте размещения НТО хозяйствующим субъектом в пользу третьих лиц в качестве основания для исключения субъекта из Схемы размещения НТО, могут реализовываться различными способами, включая возможность заключения владельцем НТО договора аренды имущества в пользу третьих лиц.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что одним из принципов, на которых основывается настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель, определяя основания использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 этого же Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов.