Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 марта 2022 года Дело N 66а-531/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Константиновой Ю.П. и Ефремовой О.Н.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-137/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "ЦППК") о признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 13 мая 2020 года N 188-т "Об установлении тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2020 год"

по апелляционными жалобами Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области, Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области на решение Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителя Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области Пензевой М.И. и представителя Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области Афониной С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя АО "ЦППК" Будашевского М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда подлежащим отмене, как принятого при неверном применении норм материального права, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее по тексту - Управление по тарифам, орган регулирования) от 13 мая 2020 года N 188-т для АО "ЦППК" установлен экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4,569 рублей на 1 пассажира за 1 км; определено, что данный тариф применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2020 года (далее - Приказ N 188-т).

Данный приказ официально опубликован в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

АО "ЦППК" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия Приказа N 188-т и возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, ссылаясь на нарушение Управлением по тарифам положений Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее - Методика расчетов N 1649/19) и Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного приказом Минтранса России от 23 октября 2018 года N 373 (далее - Порядок N 373).

В обоснование заявленных требований Общество указало, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) на 2020 год затраты с отнесением на Орловскую область на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, затраты на охрану подвижного состава, затраты по статье "Затраты на оплату труда АЧ и РА" и затраты по статье "Отчисления на социальные нужды АЧ и РА", не учтены выпадающие доходы и расходы за прошлые периоды, в том числе в связи с превышением планового значения пассажирооборота над фактическим показателями.

Кроме того, по мнению административного истца, органом регулирования неправомерно занижены суммы затрат по статьям "Затраты на оплату труда деповского комплекса", "Отчисления на социальные нужды (деповской комплекс)", а также суммы затрат на оплату труда и отчислений на социальные нужды, учитываемых в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов (пропорционально доле расходов, приходящихся на Орловскую область). При этом расчет тарифа вновь произведен из завышенного объемного показателя пассажирооборота, не согласованного с Федеральным агентством железнодорожного транспорта (Росжелдор) и Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).

Решением Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено; оспариваемый приказ признан недействующим с даты его принятия; на Управление по тарифам возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим приказ.

Не согласившись с решением суда, Управлением по тарифам и Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области (далее - Департамент транспорта) поданы апелляционные жалобы, в которых они просят решение суда отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований административному истцу отказать.

Доводы апелляционных жалоб Управлением по тарифам и Департаментом транспорта мотивированы тем, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Как полагают апеллянты, затраты на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов обоснованно не включены органом регулирования в состав НВВ, с учетом положений пункта 13, 16 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 (далее - Положение N 643), пунктов 6, 8, 10, 17, 29 Методики расчетов N 1649/19, пункта 3.5 Порядка N 373, вследствие не представления органу регулирования инвестиционной программы перевозчика, согласованной с субъектом Российской Федерации (Орловской областью), и договора, заключенного в установленном порядке, на транспортное обслуживание населения Орловской области, предусматривающего затраты на лизинг.

Данная позиция Управления по тарифам подтверждается и сложившейся судебной практикой (кассационные определения Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 ноября 2020 года по административному делу N 3а-15/2020, от 12 июля 2021 года по административному делу 3а-44/2020, апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года по делу N 66а-5324/2020).

Применение же к спорным правоотношениям изменившихся подходов к регулированию вопроса по учету в составе НВВ лизинговых платежей является неправомерным, как и является необоснованной проверка на соответствие оспариваемых положений актам, не являющимся нормативными правовыми.

Поскольку расходы по статьям "Затраты на оплату труда АЧ и РА" и затраты по статье "Отчисления на социальные нужды АЧ и РА" являются производными от необходимости увеличения штатной численности в связи с приобретением в лизинг рельсовых автобусов, постольку отсутствовали основания для включения этих затрат в состав НВВ.

Не согласны податели жалобы и с выводом суда о произведенном расчете органом регулирования тарифа на 2020 год в отсутствие обоснованного показателя "Р1 - утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации". Объем пассажирооборота определен Управлением по тарифам в соответствии с требованиями пунктов 25, 36, 49.1.1, 49.1.2 Методики N 1649/17, с учетом объемных показателей работ перевозчика за три года, предшествующих текущему (2019 году) и прогнозируемой динамики количества перевезенных пассажиров, представленной Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области, который не мог учесть обстоятельства, связанные с принятием Управлением по тарифам приказа от 11 декабря 2020 года N 474-т "Об установлении АО "ЦППК" экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2019 год", принятого во исполнение решения Орловского областного суда от 3 марта 2020 года.

При этом для урегулирования спора, возникшего по размеру пассажирооборота, административный истец в ФАС России в порядке, предусмотренном приказом ФАС России от 21 июня 2016 года N 796/16, не обращался.

Апеллянты находят необоснованным вывод суда о необходимости принятия органом регулирования в составе НВВ расходов по статьям "Затраты на оплату труда деповского комплекса" и "Отчисления на социальные нужды работников деповского комплекса", поскольку он сделан только с учетом выводов заключения эксперта, без учета обосновывающих материалов, представленных в тарифное дело, основан на неправильном применении Методики N 1649/17, при этом перед экспертом такой вопрос судом не ставился.

Кроме того, вывод суда о необходимости учета Управлением по тарифам затрат на оплату труда, учитываемых в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов, в доле, приходящейся на Орловскую область, в составе которых включены расходы на добровольное медицинское страхование, не основан на нормах материального права и не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Управление по тарифам, как и Департамент транспорта, считают, что судом необоснованно принято в качестве достоверного доказательства заключение эксперта ООО "ИРТС", полученное по результатам проведенной в ходе рассмотрения дела судебной экспертизы, поскольку поставленный на разрешение эксперта вопрос о том, подлежали ли включению в состав НВВ за 2020 год затраты на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, на охрану подвижного состава, затраты за прошедшие периоды регулирования, иные затраты, указанные в определении суда, относятся исключительно к вопросам права и подлежали оценке исключительно судом с учетом фактора их нормативно-правовой обоснованности и соответственно возможности принятия к учету.

Податели жалобы указали на получение экспертного заключения с существенным нарушением требований законодательства в области экспертной деятельности, поскольку заключение составлено экспертами, которым производство экспертизы судом не поручалось, экспертами в заключении дана оценка действиям органа регулирования, что выходит за пределы их компетенции, при проведении экспертизы были использованы неактуальные исходные данные, выводы экспертов носят необоснованный и противоречивый характер, не соответствуют законодательству о тарифном регулировании, расчеты содержат арифметические ошибки.

Не согласны апеллянты и с выводом суда о незаконности и необоснованности отказа органом регулирования во включении затрат по статье "Услуги охранных организаций ПС", поскольку такой вывод основан исключительно на заключении экспертов. Вместе с тем, регулируемой организацией в материалы тарифного дела в нарушение требований, изложенных в пункте 3.5 Приложения N 3 к Порядку N 373, расчет затрат представлен не по показателю "вагоно-км соответствующей серии скоростных поездов", а по показателю "отправленные пассажиры", без выделения расходов на охрану собственного и арендованного подвижного состава, а также Московские центральные диаметры (МЦД). В отсутствие исходных данных Управление по тарифам не имело правовых и фактических оснований самостоятельно распределить расходы на охрану, в противном случае, это привело бы к нарушению баланса интересов организаций железнодорожного транспорта и пользователей их услугами.

Выводы же суда о необоснованном снижении органом регулирования НВВ по статье затрат "Затраты за прошлые периоды, не учтенные в составе тарифов" (за 2017 - 2019 годы), по мнению авторов апелляционных жалоб, основаны на неверном применении норм материального права и не соответствуют обстоятельствам административного дела.

С учетом положений действующего законодательства не подлежат включению в НВВ при утверждении экономически обоснованного тарифа на 2020 год понесенные Обществом затраты за 2017 год, так как он является отчетным при утверждении тарифов на 2019 год. При этом судом не учтено, что АО "ЦППК" избран иной способ защиты нарушенного права, Общество обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском о взыскании убытков, причиненных отказом в полном возмещении потерь истца в доходах, возникших в связи с осуществлением перевозок на территории Орловской области в 2017 году по тарифу ниже уровня экономически обоснованных затрат. При этом вступившим в законную силу решением арбитражного суда в удовлетворении требований АО "ЦППК" было отказано.

Экономическое обоснование учета расходов Общества, понесенных в 2018 году, в том числе данных о затратах, связанных с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги) в соответствии с пунктом 46 Методики N 1649/17 в материалы тарифного дела Обществом не представлено. Документально подтвержденные данные о расходах Общества за 2019 год, включая смету затрат, бухгалтерскую и статистическую отчетность, первичные обосновывающие документы по статьям затрат на момент установления тарифа на 2020 год в материалы тарифного дела также не представлено.

Изложенное указывает на то, что на момент утверждения тарифа у органа регулирования отсутствовала возможность корректно определить величину некомпенсированных затрат за указанный период, при этом Методикой N 1649/17 не предусмотрена возможность включения тарифным органом плановых выпадающих доходов Общества за 2019 год при установлении экономически обоснованного тарифа на 2020 год.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором, представителем АО "ЦППК" поданы письменные возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 ода N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Федеральный закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Федерального закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950.

Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Федерального закона N 17-ФЗ).

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

АО "ЦППК" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года N 446-т АО "Центральная ППК" внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 77/1/3.

14 ноября 2019 года Общество обратилось в Управление по тарифам с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на 2020 год. С заявкой был представлен пакет документов и пояснительная записка. Полный пакет документов от организации поступил в Управление по тарифам 21 апреля 2020 года.

Органом регулирования было открыто тарифное дело, проведена экспертиза экономической обоснованности формирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении на основании представленных расчетных и обосновывающих материалов, с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат), по результатам чего принят оспариваемый Приказ N 188-т.

Признавая нормативный правовой акт недействующим, суд первой инстанции, приняв во внимание выводы судебной экспертизы, пришел к выводу, что при установлении экономически обоснованного уровня тарифов на 2020 год орган регулирования безосновательно не учел затраты на лизинг подвижного состава для выполнения транспортного заказа в необходимом объеме согласно договору транспортного обслуживания, при отсутствии у уполномоченных органов власти Орловской области альтернативных предложений по решению проблемы в связи с истечением срока службы арендованного подвижного состава и фактическом использовании перевозчиком лизингового подвижного состава.

Проверяя расчет пассажирооборота, определенного Департаментом транспорта на 2020 год путем умножения спрогнозированного объема пассажирооборота 2019 года на предложенный Обществом прирост средней населенности вагонов относительно прогноза на текущий 2019 год, суд первой инстанции указал, что данный объем не был согласован в установленном порядке, кроме того орган регулирования не учел, что приказом Управления по тарифам от 11 декабря 2020 года N 474-т, принятым во исполнение вступившего в законную силу решения суда, обоснованный уровень пассажирооборота за 2019 год был установлен в ином размере, а фактические показатели за 2018 год Департаментом транспорта не принимались во внимание. Соответственно, отсутствие обоснованного показателя "Р1 - утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, пасс.-км" противоречит Методике N 1649/17 и не может быть признан экономически обоснованным.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что выводы суда о необходимости учета органом регулирования расходов по статьям "Лизинг", "Услуги охранных организаций ПС", "Затраты за прошлые периоды" (2017 год), "Затраты на оплату труда АЧ и РА", "Затраты за оплату труда деповского комплекса", "Отчисления на социальные нужды", "Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов", а также вывод о неверном определении Управлением по тарифам объема пассажирооборота сделаны на основании заключения экспертов ООО "Институт развития транспортных систем" (далее - ООО "ИРТС").

Суд, оценив представленное в дело заключение экспертов ООО "ИРТС" ФИО12 и ФИО13, подготовленное в виде отчета об экспертизе от 22 сентября 2021 года, признал его допустимым доказательством.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может в виду следующего.

Мнение суда о допустимости заключения экспертизы как доказательства судебная коллегия считает ошибочным, полагает необходимым признать заключение экспертов ООО "ИРТС" на основании статей 59, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации недопустимым доказательством и исключить его из числа доказательств, поскольку экспертиза назначена и проведена с нарушением части 1 статьи 77, части 1 статьи 79 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положений Федерального закона N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности".

При рассмотрении административного дела о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В рамках настоящего спора выяснению подлежал вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта, которым отказано во включении части затрат АО "ЦППК" в состав НВВ, нормативным правовым актам большей юридической силы, регулирующим вопросы ценообразования в области пассажироперевозок, то есть вопрос правового характера.

Постановка перед экспертом (экспертами) вопросов правового характера, разрешение которых относится к компетенции суда, а также постановка вопросов, разрешение которых отнесено к компетенции органа регулирования, противоречит положениям части 1 статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В нарушение указанных положений, суд при назначении экспертизы поставил вопрос о возможности включения в состав НВВ Общества на 2020 год расходов по оспариваемым статьям, а также просил определить суммы затрат, которые подлежали учету органом регулирования при установлении НВВ, какие-либо вопросы, требующие специальных познаний, выходящих за пределы правовой компетенции суда и органа регулирования, отсутствовали.