Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 17 мая 2021 года Дело N 66а-525/2021

г. Новосибирск

17 мая 2021 года


Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре Крикуновой Е.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-88/2019 по административному исковому заявлению Жемчужникова А.Н., общества с ограниченной ответственностью магазин "СИБИРЯЧКА", коллективному административном исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вертикаль", общества с ограниченной ответственностью "Сентябрь", общества с ограниченной ответственностью "Июль", общества с ограниченной ответственностью "Премиум-Алко", общества с ограниченной ответственностью "Лоза", общества с ограниченной ответственностью "Д и М", общества с ограниченной ответственностью "ЛЕКС", общества с ограниченной ответственностью "Лига", общества с ограниченной ответственностью "Торговая сеть "Успех", общества с ограниченной ответственностью "Лера", общества с ограниченной ответственностью "Фортуна +", общества с ограниченной ответственностью "АССОРТИ", общества с ограниченной ответственностью "МАГАЗИН "ЖАСМИН", общества с ограниченной ответственностью "Алиот", общества с ограниченной ответственностью "СЕВЕР", индивидуального предпринимателя Гайдая И.А., индивидуального предпринимателя Айрапетяна А.С., индивидуального предпринимателя Батуриной О.В., индивидуального предпринимателя Антипиной Ж.В., индивидуального предпринимателя Якшигулова Р.А., индивидуального предпринимателя Алексеева Г.Л., Старикова Е.М. к Министерству жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области о признании недействующими приказа Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 08 декабря 2016 года N 168-мпр "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (в редакции приказов Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 09 июня 2017 года N 88-мпр, от 09 января 2018 года N 1-мпр, от 24 мая 2018 года N 74-мпр, от 28 декабря 2018 года N 138-мпр, от 07 июня 2019 года N 58-23-мпр), приказа Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 28 июня 2019 года N 58-28-мпр "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Иркутской области" (в редакции приказа Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 7 ноября 2019 года N 58-48-мпр),

по апелляционным жалобам Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области, ООО "РТ-НЭО Иркутск" на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е., объяснения представителей Министерства жилищной политики и энергетики Иркутской области Петровой М.Г., общества с ограниченной ответственностью "РТ-НЭО Иркутск" Чебунина А.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА

приказом Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 08 декабря 2016 года N 168-мпр (далее - Приказ N 168- мпр) установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) в г. Иркутске (таблица 1) и иных муниципальных образованиях Иркутской области (таблица 2).

В приказ впоследствии вносились изменения приказами Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области: от 09 июня 2017 года N 88-мпр, в соответствии с которым нормативы, установленные в таблицах 1 и 2, применяются к отношениям, связанным с внесением платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО при наличии заключенного соглашения между Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области и региональным оператором по обращению с ТКО и утвержденного единого тарифа на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Иркутской области, но не позднее 1 января 2019 года; от 09 января 2018 года N 1-мпр, в соответствии с которым Приказ N 168-мпр дополнен таблицей 1.1 "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории города Усть-Илимска Иркутской области"; от 24 мая 2018 года N 74-мпр, которым Приказ N 168-мпр дополнен таблицей 1.2 "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Ангарского городского округа Иркутской области"; от 28 декабря 2018 года N 138-мпр, в соответствии с которым нормативы накопления ТКО на территории Иркутской области изложены в новой редакции: "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории г. Иркутска" (таблица 1); "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования "Ангарский городской округ Иркутской области" (таблица 2); "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования города Братска" (таблица 3); "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории иных муниципальных образований Иркутской области" (таблица 4). В соответствии с пунктом 3 приказа его действие распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2019 года; от 07 июня 2019 года N 58-23-мпр, в соответствии с которым нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Иркутской области (г. Иркутска, Ангарского городского округа, города Братска, иных муниципальных образований Иркутской области - таблицы 1 - 4) вновь изложены в новой редакции с приданием им обратной силы и распространением на правоотношения, возникшие с 01 января 2019 года (пункт 3 приказа).

Приказом Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 28 июня 2019 года N 58-28-мпр "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Иркутской области" (далее - Приказ N 58-28-мпр) вышеуказанные приказы Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области признаны утратившими силу; установлены нормативы в новом размере: "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории г. Иркутска" (таблица 1); "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования "Ангарский городской округ Иркутской области" (таблица 2); "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования города Братска" (таблица 3); "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории иных муниципальных образований Иркутской области" (таблица 4). Пунктом 4 Приказа N 58-28-мпр установлено, что он вступает в силу через 10 календарных дней после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 01 января 2019 года.

Приказом Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 7 ноября 2019 года N 58-48-мпр - пункт 4 Приказа N 58-28-мпр дополнен указанием на то, что приказ не имеет обратной силы в отношении потребителей, для которых его применение приводит к увеличению платы за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Административные истцы, являющиеся собственниками и арендаторами объектов недвижимого имущества, расположенных в г. Иркутске, г. Ангарске, г. Усолье-Сибирское, с. Мальта Усольского района Иркутской области, Иркутском районе Иркутской области, в отношении которых применялись или подлежат применению положения вышеуказанных приказов, обратились в суд с административным исковым заявлением к Министерству жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (с учетом уточненных требований) о признании недействующими Приказа N 168-мпр (в редакции приказов от 09 июня 2017 года N 88-мпр, от 09 января 2018 года N 1-мпр, от 24 мая 2018 года N 74-мпр, от 28 декабря 2018 года N 138-мпр, от 07 июня 2019 года N 58-23-мпр) и Приказа N 58-28-мпр (в редакции приказа от 7 ноября 2019 года N 58-48-мпр). Требования мотивированы тем, что процедура принятия нормативно-правовых актов, установленная постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов", была нарушена.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года административные исковые требования удовлетворены частично; признан недействующим с 10 июля 2019 года Приказ N 168-мпр в части: в таблице 1 приложения к приказу "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории города Иркутска": подпункт 2.1 "Научно-исследовательские, проектные институты, конструкторские бюро, банки, финансовые учреждения, отделения связи, административные, прочие офисные учреждения"; подпункт 3.3. "Торговля специализированными товарами"; подпункт 4.4. "Гаражи, парковки закрытого типа"; в таблице 2 приложения к приказу "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования Ангарский городской округ Иркутской области": подпункт 1.1. "Многоквартирные дома"; подпункт 1.3. "Многоквартирные дома"; подпункт 2.1. "Научно-исследовательские, проектные институты, конструкторские бюро, банки, финансовые учреждения, отделения связи, административные, прочие офисные учреждения"; подпункт 3.1. "Торговля продовольственными товарами"; подпункт 3.2. "Торговля промышленными товарами"; подпункт 3.3. "Торговля специализированными товарами"; подпункт 3.4. "Складские помещения"; подпункт 8.1. "Кафе, рестораны, бары, закусочные, столовые"; подпункт 9.1. "Мастерские по ремонту бытовой и компьютерной техники, мастерские по ремонту обуви, ключей, часов и пр., ремонт и пошив одежды"; в таблице 4 "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории иных муниципальных образований Иркутской области": подпункт 1.2. "Индивидуальные жилые дома"; подпункт 1.4. "Индивидуальные жилые дома"; подпункт 3.1. "Торговля продовольственными товарами"; подпункт 3.2. "Торговля промышленными товарами"; подпункт 3.3. "Торговля специализированными товарами". Признан недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Приказ N 58-28-мпр в следующей части: в таблице 1 приложения к приказу "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории города Иркутска": подпункт 2.1 "Научно-исследовательские, проектные институты, конструкторские бюро, банки, финансовые учреждения, отделения связи, административные, прочие офисные учреждения"; подпункт 3.1 "Торговля продовольственными товарами"; подпункт 3.2. "Торговля промышленными товарами"; подпункт 3.3. "Торговля специализированными товарами"; подпункт 4.4. "Гаражи, парковки закрытого типа"; в таблице 2 приложения к приказу "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования Ангарского городского округа Иркутской области": подпункт 1.1. "Многоквартирные дома"; подпункт 1.3. "Многоквартирные дома"; подпункт 2.1. "Научно-исследовательские, проектные институты, конструкторские бюро, банки, финансовые учреждения, отделения связи, административные, прочие офисные учреждения"; подпункт 3.1. "Торговля продовольственными товарами"; подпункт 3.2. "Торговля промышленными товарами"; подпункт 3.3. "Торговля специализированными товарами"; подпункт 3.4. "Складские помещения"; подпункт 8.1. "Кафе, рестораны, бары, закусочные, столовые"; подпункт 9.1. "Мастерские по ремонту бытовой и компьютерной техники, мастерские по ремонту обуви, ключей, часов и пр., ремонт и пошив одежды"; в таблице 4 "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории иных муниципальных образований Иркутской области": подпункт 1.2. "Индивидуальные жилые дома"; подпункт 1.4. "Индивидуальные жилые дома"; подпункт 3.1. "Торговля продовольственными товарами"; подпункт 3.2. "торговля промышленными товарами"; подпункт 3.3. "Торговля специализированными товарами"; возложена на административного ответчика обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт.

В апелляционной жалобе представитель Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области Тельтевская Е.В. просит отменить решение суда, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований, указывая, что проведенная по делу экспертиза указала, что формально нарушений нет, объекты для измерений отвечают признакам репрезентативности, утверждение экспертов о том, что определение единого значения плотности твердых коммунальных отходов для каждого объекта каждой категории может свидетельствовать о том, что данные по массе были получены не путем проведения измерений, а расчетным путем, не основано на фактах, а носит вероятностный характер. Отсутствие подписей лиц, ответственных за составление первичных документов, и отсутствие указания общей жилой площади не свидетельствует о грубом нарушении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (далее также - Методические рекомендации N 524/пр).

В апелляционной жалобе генеральный директор ООО "РТ-НЭО Иркутск" Сидоров С.А. просит отменить решение суда, принять новое об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая, что в материалы дела представлены все отчеты, результаты инструментальных измерений с целью определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов в Иркутской области посезонно, процедура замеров была соблюдена. Судом необоснованно сделан вывод о том, что процедура установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов соблюдена не была. Также апеллянт указывает на то, что отсутствие подписей лиц, ответственных за составление первичных документов, и отсутствие указания общей жилой площади не свидетельствует о грубом нарушении Методических рекомендаций N 524/пр. Суд также необоснованно делает вывод об отсутствии данных, необходимых для расчета нормативов первичной документации, материалы дела содержат необходимые расчеты. Вывод суда о преюдициальном значении оспариваемого решения для рассмотрения споров, касающихся периодов до признания нормативного правового акта недействующим, основан на неправильном применении норм процессуального права.

Относительно доводов апелляционных жалоб представителем административных истцов Бутаковым С.Г., прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Проверив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб и возражения на них, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Правовое регулирование в области обращения с отходами согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, не имеется.

Пунктом 2 статьи 24.10 Закона об отходах предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Как установлено судом и следует из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом - Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (подпункт 98 пункта 7 Положения о министерстве жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 25 ноября 2014 года N 590-пп) и опубликованы в установленном законом порядке и по данным основаниям лицами, участвующим в деле, не оспариваются.

По мнению административных истцов, оспариваемые приказы административным ответчиком приняты с нарушением требований законодательства, регулирующего отношения в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Ссылки представителя административного ответчика о соответствии проведенных замеров при подготовке Генеральных схем очистки территорий г. Иркутска и г. Усть-Илимск Рекомендациям по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденных Минжилкомхозом РСФСР от 09 марта 1982 года, несостоятельны, поскольку как указано выше, порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о противоречии Приказа N 168-мпр (в редакции приказов от 09 июня 2017 года N 88-мпр, от 09 января 2018 года N 1-мпр, от 24 мая 2018 года N 74-мпр, от 28 декабря 2018 года N 138-мпр, от 07 июня 2019 года N 58-23-мпр) и Приказа N 58-28-мпр (в редакции приказа от 7 ноября 2019 года N 58-48-мпр), в той части, которая затрагивает права административных истцов, Правилам определения нормативов, поскольку нормативы накопления твердых коммунальных отходов были установлены административным ответчиком на основании недостоверных исходных данных об объектах образования отходов, о проведенных замерах и выполненных на их основании расчетов.

Так, проведенные замеры по Ангарскому городскому округу не отвечают пунктам 7, 8, 11 Правил определения нормативов в части соблюдения репрезентативности и сезонности, соблюдения требований по количеству объектов одной категории, на которых должны были быть проведены замеры, а именно по категории "многоквартирные дома" замеры были проведены на контейнерных площадках 5 домов г.Ангарска без представления информации о соблюдении требований репрезентативности, по категории "предприятия торговли" было отобрано по одному объекту каждой категории, замеры на объектах всех категорий производились с разной периодичностью.

При внесении изменений в Приказ N 168-пр в июне 2019 года и принятии Приказа N 58-28-мпр были использованы сведения о замерах, представленные ООО "РТ НЭО Иркутск", являющимся региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами. Из содержания оспариваемых приказов следует, что при установлении нормативов накопления ТКО в Иркутской области были применены параметры дифференциации по территориальному признаку (нормативы установлены в таблицах 1 - 4 отдельно для г. Иркутска, г. Ангарска, г. Братска и иных территорий муниципальных районов Иркутской области) и по категориям объектов образования отходов (домовладения и различные объекты общественного назначения).

Вместе с тем, нормативы накопления твердых коммунальных отходов по объектам общественного назначения установлены одинаковыми для всех территорий Иркутской области, а по домовладениям - в едином размере для г. Иркутска и г. Ангарска, для иных муниципальных образований Иркутской области - в меньшем размере, при этом расчет нормативов для выделенных территорий и категорий объектов производился совокупно по всем произведенным замерам.

При таких обстоятельствах, правильным является вывод суда первой инстанции о том, что выделив в качестве одного из параметров дифференциации территориальный признак, орган регулирования не обеспечил репрезентативность выборки населенных пунктов на каждой территории, соответствующих требованиям пункта 7 Правил определения нормативов и пункта 6 Методических рекомендаций N 524/пр, с максимальным представлением всех категорий объектов, по которым осуществляется мониторинг накопления твердых коммунальных отходов, а также раздельный расчет нормативов соответствующих категорий для каждой выбранной территории.

Пунктами 5, 10, 13 Методических рекомендаций N 524/пр предусмотрено, что перед проведением замеров необходимо составлять на выбранные объекты, на которых образуются отходы, паспорта. Результаты замеров по каждому объекту рекомендовано заносить в специальный бланк, форма которого предусматривала необходимость указания количества проживающих в домовладении человек и общей площади жилых помещений, подписей лиц, ответственных за внесение сведений.

Между тем, паспорта домовладений (индивидуальных и многоквартирных домов во всех населенных пунктах проведения замеров) не содержат информации о жилой площади многоквартирных домов, количестве проживающих, подписей лиц, ответственных за составление этих первичных документов.

Паспорта всех объектов общественного назначения, ведомости первичных записей, составленные во исполнение пункта 5 Методических рекомендаций N 524/пр, во всех населенных пунктах проведения замеров в соответствующей графе не содержат наименования объектов общественного назначения, а также подписи лиц, их составивших.

Доводы апеллянтов о том, что отсутствие подписей лиц, ответственных за составление первичных документов и отсутствие указания общей жилой площади, не свидетельствует о грубом нарушении Методических рекомендаций N 524/пр, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку паспорта объектов и ведомости первичных записей являются первичной документацией, доказательствами непосредственного проведения замеров, в связи с чем должны отвечать требованиям допустимости, установленным статьями 59, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Отсутствие доказательств в отношении объектов общественного назначения об обоснованности отнесения их к конкретным категориям объектов, с учетом имеющихся в деле доказательств о несоответствии ряда объектов категориям, к которым они были отнесены, также влияет на достоверность рассчитанных нормативов на объектах общественного назначения.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание заключение судебной экспертизы от 18 ноября 2020 года, проведенной публично-правовой компанией по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор" (далее - компания), согласно которой экспертами поставлено под сомнение получение сведений о массе и объеме твердых коммунальных отходов по результатам замеров, поскольку из представленных отчетов о проведении инструментальных замеров, следует, что плотность во все дни проведения замеров по каждому месту сбора и накопления твердых коммунальных отходов и каждому объекту во все сезоны проведения замеров у каждого обследуемого объекта является одинаковой, а также прослеживается идентичная динамика накопления твердых коммунальных отходов по дням недели, что указывает на получение указанных данных расчетным методом.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика о том, что выводы судебной экспертизы носят вероятностный характер, не влекут ее незаконность, и как следствие отмену обжалуемое решения. Судебная экспертиза проведена экспертами Макрушиным А.В. и Полянской С.И., имеющими необходимую квалификацию и стаж работы в сфере экспертизы ценообразования в области отходов производства, являющимися сотрудниками компании, которая создана Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2019 года N 8, в том числе в целях проведения экспертизы при установлении или корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нарушений при производстве экспертизы и даче заключения требований Федерального закона от 31 мая 2001 года N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", статьи 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не усматривается, экспертное заключение оценено наряду с иными собранными по делу доказательствами.

Доводы представителя заинтересованного лица о наличии правовой неопределенности положений пункта 1 части 4 статьи 215, части 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит несостоятельными, оснований для направления в Конституционный Суд Российской Федерации запроса в соответствии с частью 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не усматривает.

Таким образом, обжалуемое решение является законным и обоснованным, судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального и процессуального права, в том числе, на которые ссылаются апеллянты, основания, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения судебного решения отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции