Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 мая 2021 года Дело N 66а-515/2021

Санкт-Петербург 11 мая 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего

Павловой О.А.

судей

Бутковой Н.А. и Шадриной Е.В.

            с участием прокурора

Яковлевой Н.В.

            при секретаре

Швец К.М.


рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-13/2021 по апелляционным жалобам Петрозаводского городского Совета, Администрации Петрозаводского городского округа, Сафроновой Н.В., Урванцевой М.Б., Елисеевой Ф.И., Елисеева А.Б., Попова Е.В., Поповой О.Ю., апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Верховного Суда Республики Карелия от 8 февраля 2021 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление Егорова В.А. о признании недействующими в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения участвующих в судебном заседании посредством видоконференц-связи представителей Петрозаводского городского Совета Даниленко Т.С., администрации Петрозаводского городского округа Аникиной Е.В., заинтересованного лица Сафроновой Н.В. - Гулевич Я.С., заинтересованных лиц Урванцевой М.Б., Елисеевой Ф.И., поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя административного истца адвоката Кутузовой С.В., возражавшей относительно доводов апелляционных жалоб и представления, а также явившихся в судебное заседание представителей административного истца Анушиной А.Б., выступающей также в качестве представителя Общества с ограниченной ответственностью "Партнер Камень" (далее - ООО "Партнер Камень"), представителей ООО "Партнер Камень" Чигрин Е.А. и Трубниковой М.С., возражавших против доводов апелляционных жалоб и представления, заключение прокурора Яковлевой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, судебная коллегия

установила:

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361, официально опубликованным в печатном издании "Информационный бюллетень" 30 июля 2008 года, N 1, внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428, путем утверждения его в новой редакции (далее также - Генеральный план).

Согласно графическим материалам к Положению о территориальном планировании Генерального плана города Петрозаводска земельный участок с кадастровым номером 10:01:0220116:42 расположен в функциональной зоне индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" (далее также - Правила землепользования и застройки), которое официально опубликовано в печатном издании "Информационный бюллетень" 8 апреля 2010 года N 25, утверждены соответствующие Правила, составной частью которых является карта градостроительного зонирования.

Согласно карте градостроительного зонирования указанный земельный участок отображен в территориальной зоне - Ор (многофункциональная общественно-деловая застройка районного значения).

Егоров В.А. обратился в Верховный Суд Республики Карелия с административным иском о признании недействующими вышеназванных решений в части включения принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый номер 10:01:0220116:42, в функциональную зону - индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки и в территориальную зону - Ор. Многофункциональная общественно-деловая застройка районного значения.

В обоснование требований Егоров В.А. ссылался на то, что установление оспариваемыми нормативными актами функциональной и территориальной зон в отношении указанного земельного участка произведено без учета фактического землепользования, противоречит требованиям статей 9, 23, 30, 34, 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 85 Земельного Кодекса Российской Федерации и нарушает право собственности административного истца, поскольку лишает его возможности использовать земельный участок по его назначению - для размещения и строительства промышленных объектов.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 8 февраля 2021 года требования административного искового заявления удовлетворены частично: решение Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решение Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу в части включения земельного участка с кадастровым номером 10:01:0220116:42 в функциональную зону "индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки" и в территориальную зону "многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения", с возложением на Петрозаводской городской Совет обязанности опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе административного ответчика; в удовлетворении требований о возложении на Петрозаводской городской Совет обязанности принять новый нормативный акт, заменяющий правовые акты в части признанной недействующими, отказано.

В апелляционных жалобах Петрозаводской городской Совет, Администрация Петрозаводского городского округа, Сафронова Н.В., Урванцева М.Б., Елисеева Ф.И., Елисеев А.Б., Попов Е.В., Попова О.Ю. и в апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просят отменить указанное решение в части удовлетворения требований административного иска и принять новое решение, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют установленным обстоятельствам и основаны на неправильном применении норм материального права.

Неявившиеся в судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, о времени и месте заседания суда апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Егоров В.А. на основании договоров купли-продажи от 22 мая 2009 года и 21 августа 2013 года является собственником земельного участка общей площадью 6284 кв.м по адресу: <адрес>, кадастровый номер 10:01:0220116:42, и расположенных на этом участке объектов недвижимости: склад, кадастровый номер 10:01:000000:000:10867/10; проходная, кадастровый номер 10:01:000000:000:10866/10; механическая мастерская, кадастровый номер 10:01:000000:000:10865/10.

Согласно выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимость указанный земельный участок относится к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения промышленных объектов (эксплуатация зданий и сооружений производственной базы).

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административным истцом положений указанных актов судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Признавая недействующим в оспариваемой части Генеральный план, суд первой инстанции пришел к выводу, что он принят с нарушением требований статей 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не содержит надлежащего обоснования, свидетельствующего об учете при его принятии интересов граждан, существующего землепользования.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права и постановлены без учета фактических обстоятельств дела.

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого отнесение муниципальным правовым актом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца.

При таком положении то обстоятельство, что при принятии Генерального плана не соблюдено требование об установлении границ функциональной зоны исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, само по себе не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В данном случае внесение изменений в Генеральный план г.Петрозаводска основано на проекте, выполненном ФГУП "РосНИПИ Урбанистики", которым обоснованы и определены планы стратегического развития г.Петрозаводска на период до 2025 года по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учетом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Тем самым Генеральный план г.Петрозаводска направлен не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Одной из задач Генерального плана по развитию жилищного фонда является увеличение объемов жилищного фонда и доли блокированной и коттеджной застройки.

Генеральным планом г.Петрозаводска предусмотрено сохранение в северном и северно-западном направлении поселка Сулажгорского кирпичного завода с незначительным территориальным развитием для строительства как индивидуальных домов, так и домов средней этажности (п.3.2.3.2).

В качестве основных направлений градостроительной реорганизации производственных зон Генеральным планом предусмотрено сокращение территорий этих зон в границах исторически сложившихся районов, с размещением на освобождаемых территориях жилых комплексов, общественно-деловых зон и других непроизводственных объектов, в т.ч. рекреации и отдыха (п.3.2.3.4).

Таким образом, Генеральный план в оспариваемой административным истцом части отвечает критерию обоснованности и обусловлен долгосрочной стратегией развития территории города Петрозаводска с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

При этом имеющимися в материалах дела картографическими материалами, выписками из Единого государственного реестра прав, договорами, подтверждается, что в границах функциональной зоны индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки, установленной в районе улицы Сулажгорского кирпичного завода в пределах кадастрового квартала 10:01:22 01 16 земельные участки, кроме принадлежащего административному истцу, имеют вид разрешенного использования - для размещения индивидуального жилого дома, в связи с чем установленная Генеральным планом функциональная зона соответствует сложившейся планировке данной территории и учитывает вопреки выводам суда первой инстанции баланс частных и публичных интересов при планировании развития этой территории.

До внесения изменений в Генеральный план города Петрозаводска оспариваемым решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361, Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428, не относил территорию, на которой находится принадлежащий Егорову В.А. земельный участок, к функциональной зоне промышленных территорий. Согласно картографической части ранее действовавшей редакции Генерального плана территория этого земельного участка относилась к функциональной зоне коммунально-складских территорий, в то время как зона промышленных территорий была отдельно выделена и описана и не совпадала с функциональной зоной коммунально-складских территорий, в связи с чем судебная коллегия находит ошибочным вывод суда об отнесении участка к зоне промышленных предприятий.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда в части удовлетворения требований административного иска о признании недействующим в части Генерального плана принято с нарушением норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем подлежит отмене с вынесением по делу в этой части нового решения об отказе в удовлетворении требований административного искового заявления.

Удовлетворяя требования административного искового заявления Егорова В.А. в части признания недействующими Правил землепользования и застройки, которыми земельный участок, принадлежащий административному истцу, отнесен к территориальной зоне "Многофункциональная общественно-деловая застройка районного значения" (Ор), суд пришел к выводу об их противоречии в этой части Генеральному плану.

Судебная коллегия с данным выводом суда соглашается и считает его правильным.

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно статье 23 главы 6 части 2 Правил землепользования и застройки в действующей редакции территориальная зона Ор "Зона многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения" относится к категории общественно-деловых зон.

В соответствии со статьей 43 главы 7 части 3 Правил землепользования и застройки (в действующей редакции) территориальная зона Ор "Зона многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения" имеет следующие основные виды разрешенного использования: хранение автотранспорта (2.7.1); коммунальное обслуживание (3.1); оказание услуг связи (3.2.3); бытовое обслуживание (3.3); амбулаторно-поликлиническое обслуживание (3.4.1); дошкольное, начальное и среднее общее образование (3.5.1); среднее и высшее профессиональное образование (3.5.2); культурное развитие (3.6); государственное управление (3.8.1); обеспечение научной деятельности (3.9); деловое управление (4.1); объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)) (4.2); магазины (4.4); банковская и страховая деятельность (4.5); общественное питание (4.6); гостиничное обслуживание (4.7); обеспечение спортивно-зрелищных мероприятий (5.1.1); обеспечение занятий спортом в помещениях (5.1.2); связь (6.8); стоянки транспорта общего пользования (7.2.3); трубопроводный транспорт (7.5); улично-дорожная сеть (12.0.1).

Условно разрешенные виды использования указанной территориальной зоны предполагают размещение объектов капитального строительства в целях: осуществления религиозных обрядов (3.7.1).

К вспомогательным видам отнесено использование этой территориальной зоны под: служебные гаражи (4.9); площадки для занятий спортом (5.1.3); благоустройство территории (12.0.2)

Таким образом, территориальная зона Ор не предполагает наличие среди основных, условно разрешенных и вспомогательных видов использования, такого вида разрешенного использования как строительство объектов жилого назначения.

В силу части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.