Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 25 мая 2021 года Дело N 66а-500/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре судебного заседания Таран И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5/2021 по административному исковому заявлению Мхеяна Н.А. о признании недействующими решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска", в части установления трех функциональных зон: улично-дорожной сети, производственной, зеленых насаждений и решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части установления двух территориальных зон: зоны предприятий V класса опасности (П-3) и зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1) в отношении территории под зданием с кадастровым номером N и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, с апелляционными жалобами Благовещенской городской Думы и администрации города Благовещенска на решение Амурского областного суда от 13 января 2021 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., объяснения представителя Благовещенской городской Думы Юрковой О.И., представителя администрации города Благовещенска Арефьевой Е.Г., поддержавших доводы апелляционных жалоб, объяснения представителя административного истца Красюк И.А., возражавшей против доводов апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Мхеян Н.А. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска", в части установления трех функциональных зон: улично-дорожной сети, производственной, зеленых насаждений и решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части установления двух территориальных зон: зоны предприятий V класса опасности (П-3) и зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1) в отношении территории под зданием с кадастровым номером N и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>. С целью образования земельного участка для административного здания он обращался в администрацию г. Благовещенска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, согласно прилагаемой схемы. На данное заявление в его адрес был направлен ответ об отказе в его удовлетворении, поскольку запрашиваемый земельный участок расположен в дух территориальных зонах П-3 и Ж-1. Фактически здание с кадастровым номером N используется собственником в качестве индивидуального жилого дома.

В дальнейшем для изменения назначения здания из нежилого в жилое, а также установления границ для жилого дома он обратился в городскую межведомственную комиссию по оценке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации и частного фонда администрации г. Благовещенска о признании пригодным для проживания указанного объекта недвижимости. Решением администрации г. Благовещенска в удовлетворении заявления отказано, поскольку спорное жилое здание расположено в территориальных зонах П-3 и Ж-1, при этом зона П-3 не предусматривает размещение индивидуального жилого дома. Указанное решение признано незаконным судебным актом Благовещенского городского суда от 11 декабря 2019 года, на администрацию города возложена обязанность повторно рассмотреть его заявление. При повторном рассмотрении заявления администрацией города приведены ранее изложенные доводы, а также указано, что согласно Генеральному плану г. Благовещенска рассматриваемая территория находится в трех функциональных зонах: улично-дорожной сети, производственной и зеленых насаждений. Решением Благовещенского городского суда от 16 июля 2020 года указанный ответ администрации признан законным, кроме того судом отмечено, что размещение жилого дома допускается в зоне жилой застройки.

Также истец обращался в администрацию города с заявлением о внесении изменений в План землепользования и застройки г. Благовещенска об установлении зоны Ж-1, на что получил отказ, изложенный в постановлении администрации города от 18 ноября 2019 года, мотивированный тем, что запрашиваемая территория и само здание, согласно Генерального плана г. Благовещенска расположены в трех функциональных зонах: улично-дорожной сети, производственной и зеленых насаждений. Указанное постановление признано законным и обоснованным решением Благовещенского городского суда от 29 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением Амурского областного суда от 02 июля 2020 года. Судебной коллегией отмечено, что изменение границы территориальной зоны в границах спорного земельного участка направлено не только на внесение изменений в План землепользования и застройки г. Благовещенска, но и на изменение функциональных зон, установленных Генеральным планом. В связи с этим истец обратился в администрацию г. Благовещенска с заявлением о внесении изменений в Генеральный план города в части отнесения территории под зданием и запрашиваемого земельного участка к зоне жилой застройки. Решением администрации города от 28 сентября 2020 года в удовлетворении заявления отказано, поскольку запрашиваемая территория граничит с территорией производственной застройки, что не согласуется с принципами градостроительного законодательства.

Мхеян Н.А. считает, что нахождение спорного здания и запрашиваемого земельного участка в двух территориальных зонах П-3 и Ж-1 и в трех функциональных зонах: улично-дорожной сети, производственной и зеленых насаждений, создает неопределенность правового режима.

Определением Амурского областного суда от 11 ноября 2020 года произведена замена ненадлежащего ответчика по данному административному делу администрации г. Благовещенска на надлежащего - Благовещенскую городскую Думу. Администрация г. Благовещенска привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Решением Амурского областного суда от 13 января 2021 года административные исковые требования удовлетворены частично, признаны недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения суда решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 (с изм. от 26 марта 2015 года) "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска", в части установления двух функциональных зон: производственной (П-3), зеленых насаждений (Р-2) и решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 (в ред. от 26 ноября 2020 года) "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером N и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В удовлетворении требования о признании недействующим решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска" в части установления функциональной зоны улично-дорожной сети в отношении территории под зданием с кадастровым номером N и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе Благовещенская городская Дума просит постановленный судебный акт отменить в части и принять по делу новое решение, удовлетворив требования административного истца о признании недействующими решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска", в части установления двух функциональных зон: производственной, зеленых насаждений и решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером N. В остальной части требований отказать. В обоснование жалобы указывает на то, что суд не дал оценку доводам городской Думы относительно того, что здание, принадлежащее административному истцу, строилось в границах земельного участка с кадастровым номером N. Вывод суда со ссылкой на межевой план ООО "Портал" о том, что истцу необходим участок максимальной площадью <данные изъяты> кв.м., сделан без учета того обстоятельства, что право на земельный участок под здание должно возникнуть в соответствии с пунктом 6 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской федерации, то есть для существующего объекта недвижимости. Формирование нового земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м. для обслуживания здания истца невозможно в связи с нарушением градостроительного и земельного законодательства. Судом указано на неопределенность правого режима запрашиваемого земельного участка в связи с распространением на него нескольких градостроительных регламентов, запрещающих жилищное строительство. Однако, производственная зона в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки установлена не только в связи с нахождением молокозавода в указанном квартале, но и в связи с ведением истцом производственной деятельности, а именно наличием у истца склада металлоконструкций на земельном участке с кадастровым номером N, который стоит на кадастровом учете. Суд, принимая решение о признании недействующей зоны П-3 в Генеральном плане и в Правилах землепользования и застройки в указанном квартале, не дал оценку этому обстоятельству. Также, по мнению апеллянта, не ясно в какой части требований административного иска судом отказано, если судом полностью удовлетворены все запрашиваемые истцом координаты земельного участка.

Администрация города Благовещенска в апелляционной жалобе просит, состоявшийся судебный акт отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что предметом судебного разбирательства являлась законность и правильность установления функциональных зон в Генеральном плане и территориальных зон в Правилах землепользования и застройки. При этом, решение суда не содержит выводов о нарушении требований градостроительного законодательства при установлении соответствующих функциональных и территориальных зон на рассматриваемой территории либо о несоответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану, кроме как о невозможности в настоящее время установить единый градостроительный регламент в отношении запрашиваемого земельного участка ввиду нахождения его в различных зонах. Нахождение запрашиваемого земельного участка в разных зонах и как следствие отсутствие возможности его сформировать не может служить основанием для признания недействительными оспоренные нормативные правовые акты. Суд не учел доводы администрации города Благовещенска о том, что земельный участок для здания может быть образован в других границах и другой площадью, и не установил, будет ли в таком случае нарушено право административного истца на образование земельного участка для здания.

Относительно доводов жалобы Благовещенской городской Думы участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании представители Благовещенской городской Думы Юркова О.И. и администрации г. Благовещенска Арефьева Е.Г. настаивали на доводах апелляционных жалоб. Кроме этого, представитель заинтересованного лица Арефьева Е.Г. указала, что суд первой инстанции в резолютивной части неправильно привел наименование функциональных зон, которые признал недействующими, поскольку в Генеральном плане они не имеют буквенного и цифрового обозначения.

Представитель административного истца Красюк И.А. полагала, что обжалуемое решение суда вынесено законно, обоснованно и оснований для его отмены не имеется.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом первой инстанции административный истец Мхеян Н.А. является собственником нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

Материалами административного дела подтверждается, что территория земельного участка, на котором расположен объект недвижимости (здание с кадастровым номером N), принадлежащий административному истцу, и запрашиваемый земельный участок площадью <данные изъяты> кв.м, находятся согласно Генеральному плану одновременно в трех функциональных зонах: улично-дорожной сети, производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения. Согласно Правилам землепользования и застройки на территорию спорного земельного участка распространяется одновременно две территориальные зоны: зона предприятий V класса опасности (П-3) и зона жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1).

Администрацией г. Благовещенска Мхеяну Н.А. отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, в связи с расположением запрашиваемого земельного участка в двух территориальных зонах: зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1). Также, административному истцу отказано в удовлетворении его заявления о внесении изменений в Генеральный план, в части отнесения к функциональной жилой зоне территории в границах планируемого к образованию земельного участка, поскольку установление в отношении территории, непосредственно граничащей с территорией производственных и коммунально-складских площадок, локальной функциональной зоны (в целях формирования одного земельного участка) не согласуется с принципами градостроительного законодательства.

С учетом изложенного, а также положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления, поскольку указанные обстоятельства лишают его возможности оформить свое право пользования земельным участком.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Согласно пункту 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Устанавливаемый правилами землепользования и застройки градостроительный регламент отражает требования для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития.

Частично удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка, в связи с чем, генеральный план в оспариваемой части не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу. Наряду с этим, нахождение спорного земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, поскольку территориальное зонирование спорного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне (часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Следовательно, Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, которые основаны на верном применении норм материального права с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Судом дана оценка доводам Благовещенской городской Думы и администрации г. Благовещенска о намеренном исключении административным истцом здания с кадастровым номером N из границ принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, в пределах границ которого оно строилось и с учетом разрешенного использования которого выдавались разрешение на строительство объекта (от 28 декабря 2015 года) и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (от 21 января 2016 года), с целью образования другого земельного участка по фактическому его использованию и приобретению без проведения торгов на основании пункта 9 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, и обоснованно признал их несостоятельными, как противоречащими собранным по делу доказательствам и установленным обстоятельствам.

Из чертежа земельных участков и их частей, содержащегося в межевом плане, подготовленном ООО "Портал" в результате выполнения кадастровых работ в связи с уточнением местоположения границ и (или) площади земельного участка с кадастровым номером N, а также схемы расположения здания с кадастровым номером N, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N, содержащейся в техническом плане здания, выполненном ООО "Портал" 23 августа 2018 года, следует, что в результате уточнения местоположения границ земельного участка принадлежащее административному истцу здание с кадастровым номером N оказалось за пределами данного земельного участка.

В настоящее время земельный участок под принадлежащим Мхеян Н.А. зданием с кадастровым номером N, с учетом территории для его обслуживания, не сформирован, на кадастровый учет не поставлен, а поэтому, в силу действующего земельного законодательства административный истец не лишен права на его формирование по предварительному согласовании с органом местного самоуправления.

Таким образом доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.