Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 мая 2021 года Дело N 66а-499/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Аполлон" о признании не действующими со дня принятия пункта 1, Приложения N 1 приказа управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 20 марта 2020 года N 19-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14 декабря 2018 года N 157-пр/т"

с апелляционной жалобой представителя управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области на решение Амурского областного суда от 18 января 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., объяснения представителей управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области Соловьевой С.А., Шпиленок Н.П., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Аполлон" Туринской М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области (далее - Управление, регулирующий орган) от 20 марта 2020 года N 19-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14 декабря 2018 года N 157-пр/т" (далее - Приказ от 20 марта 2020 года) установлены тарифы на тепловую энергию на 2020 год согласно указанной в Приложении N 1 к приказу календарной разбивке согласно Приложению N 1 (пункт 1).

-для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения (одноставочный, без НДС) на 2020 год: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; с 1 июля 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал;

-для населения (одноставочный, с НДС) на 2020 год: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал; с 1 июля 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал.

Приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 27 марта 2020 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Аполлон" (далее - ООО "Аполлон", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании указанного приказа недействующим.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в нарушение положений Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" и положений Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" тарифным органом при включении в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) снижены экономически обоснованные расходы по статьям затрат: "оплата труда и отчисления на социальные нужды"; "внереализационные расходы", связанные с созданием нормативного запаса топлива; "ремонт и техническое обслуживание" (по программе энергосбережения и энергетической эффективности); "прочие расходы, связанные с производством и (или) реализацией продукции" (предоставление услуг аварийно-спасательного формирования, служебные командировки, обучение персонала, расходы по охране труда и технике безопасности, страхование производственных объектов, канцелярские товары, заправка картриджей, оплата услуг по изготовлению и рассылке платежных документов собственникам и нанимателям жилых помещений).

Решением Амурского областного суда от 18 января 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Постановлено признать не действующими со дня принятия пункт 1 и Приложение N 1 приказа управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области N 19-пр/т от 20 марта 2020 года "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14 декабря 2018 года N 157-пр/т".

На управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим, в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда, управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области обратилось в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Административный ответчик не согласен с выводом суда о том, что расходы, связанные с оплатой труда, отчислениями на социальные нужды, расходы на обучение персонала, служебные командировки, канцелярские товары, заправки картриджей, расходы по охране труда и технике безопасности, учтенные Управлением, посчитал экономически необоснованными, ссылаясь на результаты судебной экспертизы. Между тем, в экспертном заключении даны общие ссылки на Рекомендациии по нормированию труда работников энергетического хозяйства, без конкретизации примененных норм, что не позволяет проверить обоснованность и достоверность выводов. Управление не имеет возражений относительно того, что создание нормативных запасов топлива является обязательным для теплоснабжающей организации и для обеспечения надежного теплоснабжения потребителей в необходимую валовую выручку должны включаться расходы, связанные с его созданием в составе внереализационных расходов. Вместе с тем, судом не учтено, что данные расходы включены в статью расходов "топливо", тем самым происходит двойной учет расходов. Кроме того, расходы, связанные с созданием нормативного запаса топлива, могут быть учтены регулирующим органом в соответствии с пунктом 47 Основ ценообразования в части расходов в виде процентов по долговым обязательствам любого вида. Полагает ошибочным вывод суда о необоснованности исключения расходов по договорам с ООО "ПНФ "Востокавтоматика", поскольку ООО "Аполлон" не представило точное количество узлов, какие узлы, год установки, год последней поверки и прочее. Исключение расходов по обязательному страхованию из состава НВВ суд посчитал противоречащим принципам государственного тарифного регулирования, тогда как договор N N от 17 января 2020 года не является договором обязательного страхования гражданской ответственности. Расходы, связанные с предоставлением услуг аварийно-спасательного формирования не включены, поскольку план по ликвидации последствий ЧС на производственном объекте, утвержденный ГУ МЧС России по Амурской области и свидетельство о регистрации опасных производственных объектов представлены не были. Расходы по ремонту тепловых сетей исключены поскольку документально не подтверждение наличие тепловых сетей 1964 года постройки.

Относительно доводов апелляционной жалобы обществом с ограниченной ответственностью "Аполлон", прокурором, участвовавшим в деле, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшей решение суда по существу правильным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен (тарифов).

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, в том числе установление по соглашению сторон договора цены на тепловую энергию (мощность) не выше предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией в ценовых зонах теплоснабжения, относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при ведении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным законом государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

В силу пунктов 1.1, 3.15 Положения об управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 года N 491, управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Амурской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), подлежащую государственному регулированию.

Как правильно установлено судом первой инстанции оспариваемый приказ принят Управлением в пределах компетенции, подписан уполномоченным должностным лицом, опубликован в установленном порядке на официальном интернет-портале правовой информации. Данные выводы суда лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Судом установлено, что ООО "Аполлон" является сетевой организацией, оказывающей услуги по производству и передаче тепловой энергии в виде горячей воды на территории ЗАТО Циолковский Амурской области.

22 января 2020 года ООО "Аполлон" обратилось в управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области с заявлением об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 год.

На основании приказа управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 03 февраля 2020 года N 1-д/т открыто дело N 199-20/т об установлении тарифов на тепловую энергию, вырабатываемую ООО "Аполлон" (ЗАТО Циолковский) на 2020 год с 03 февраля 2020 года методом экономически обоснованных расходов.

Управлением проведена экспертиза представленных регулируемой организацией документов.

По итогам проведенной экспертизы экономической обоснованности величины расходов, необходимых для осуществления деятельности Общества в сфере теплоснабжения, Управлением определена необходимая валовая выручка в размере 232 949,75 тыс.руб., расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии потребителям - 58 203,60 Гкал. Тариф, рассчитанный как отношение необходимой валовой выручки к объему полезного отпуска для ООО "Аполлон" (котельные ГП 201, N 72 ЗАТО Циолковский) на 2020 год, составил 4002,33 руб./Гкал (без НДС, для потребителей, оплачивающих производство и передачу тепловой энергии (одноставочный)), 4802,80 руб./Гкал (с НДС, для населения (одноставочный)).

Приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 20 марта 2020 года N 19-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020 г. О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 14.12.2018 N 157-пр/т" установлены тарифы на тепловую энергию на 2020 год согласно указанной в Приложении N 1 к приказу календарной разбивке для ООО "Аполлон" (г. Циолковский): для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения (одноставочный, без НДС) на 2020 год: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; с 01 июля 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 4002,33 руб./Гкал; для населения (одноставочный, с НДС) на 2020 год: с 20 марта 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал; с 01 июля 2020 по 31декабря 2020 года в размере 4802,80 руб./Гкал.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении метод экономически обоснованных расходов (затрат) является одним из методов регулирования тарифов. Согласно пункту 32 Основ ценообразования при применении указанного метода необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций, расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль, величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ ценообразования.

В силу пункта 33 Правил орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.

Согласно положениям пунктов 13, 15, 16, 17, 20 и 28 Правил установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных в обоснование этих предложений, в срок до 1 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования. К числу обосновывающих документов относится расчет расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, разработанного в соответствии с Методическими указаниями.

Таким образом, расходы, заявленные регулируемой организацией, должны быть экономически обоснованы и документально подтверждены.

Согласно пункту 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Поскольку ООО "Аполлон" ранее не осуществляло регулируемую деятельность, оно не располагало данными о фактически понесенных расходах на оплату труда за предыдущие периоды регулирования и представило административному ответчику расчет затрат в соответствии с Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017-2019 годы (далее - ОТС), утвержденным Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения.

Кроме того, Общество представило коллективный договор на 2020-2022 годы с приложениями, штатные расписания, расчет нормативной численности промышленно-производственного персонала, цехового, административно-управленческого персонала на 2020 год.

Из экспертного заключения по делу N 199-20/т об установлении тарифов на производство тепловой энергии для потребителей ООО "Аполлон" следует, что расходы на оплату труда и социальные нужды включены заявителем в необходимую валовую выручку в сумме 91 891,11 тыс.руб., в том числе расходы на оплату труда - 70 576, 89 тыс.руб., отчисления на социальные нужды - 21 314,22 тыс.руб. При этом сумма экономически обоснованных расходов на оплату труда и социальные нужды, включенных Управлением в необходимую валовую выручку, составила 39 359,24 тыс.руб., в том числе расходы на оплату труда - 30 229,83 тыс.руб., расходы на социальные нужды - 9129,41 тыс.руб.

Численность работников рассчитана Управлением в соответствии с "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 1. Нормативы численности рабочих котельных установок и тепловых сетей", утвержденными Приказом Госстроя России от 22 марта 1999 года N 65. Среднегодовая нормативная численность составила - 37,93 ед. на год.

В расходах учтены доплаты и надбавки, выплачиваемые за счет себестоимости, компенсационные доплаты, в том числе за вредные условия труда - 4% и премиальные выплаты - 50%. Районный коэффициент к заработной плате принят в размере 30%, надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы на предприятиях, расположенных в районах Дальнего Востока - 30 %.

Регулирующим органом заявленные расходы снижены в связи с корректировкой производственной программы, что повлекло за собой снижение нормативной численности персонала. Теплоснабжение и горячее водоснабжение потребителей осуществляется от котельной ГП-201, котельная N 72 используется для функционирования мазутного хозяйства и для нужд горячего водоснабжения в летний период, соответственно, снижается нормативная численность производственного персонала. Кроме того, изменилась величина удельного расхода топлива, потерь в тепловых сетях и расход на собственные нужды котельной в сравнении с предложением заявителя. В то время как производственная программа в предложении заявителя предусматривала эксплуатацию котельных N 72 и ГП-201 в одинаковой степени.

Кроме того, расходы сложились ниже, так как не включались при расчете расходов на оплату труда выплаты по итогам года ООО "Аполлон" в размере 33%, т.к. договор аренды недвижимого имущества муниципальной собственности от 31 декабря 2019 года Nб/н заключен на 11 месяцев. Компенсационные выплаты за вредные условия учтены в минимальном размере 4%, а не 12% (нет проведенной специальной оценки рабочих мест).

В связи со значительным снижением административным ответчиком размера расходов, направленных на оплату труда, судом первой инстанции была назначена судебная экспертиза.

Согласно заключению судебной экспертизы от 30 ноября 2020 года, величина нормативной численности персонала рассчитана на основании Таблицы N 1 Приказа Госстроя России от 12 октября 1999 года N 74 "Об утверждении нормативов численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий" (вместе с "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 2. Нормативы численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий"), Приказа Госстроя России от 22 марта 1999 года N 65 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства" (вместе с "Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства. Часть 1. Нормативы численности рабочих котельных установок и тепловых сетей"), с учетом технического состояния и технологического процесса производства тепловой энергии на котельных N 72 и ГП-201, арендуемых ООО "Аполлон", и материалов настоящего административного дела.

По результатам проведенной экспертизы сводная нормативная численность производственного персонала составляет: 60,18 ед., в том числе: операторы котельной - 12,65 ед., сливщики-разливщики - 4,3 ед., машинист насосных установок - 8,33 ед., лаборант - 6,8 ед., слесарь тепловых сетей - 6,9 ед., оператор теплопункта - 7,7 ед., слесарь по ремонту котлов и запорной арматуры - 5,2 ед., слесарь по ремонту вспомогательного котельного и насосного оборудования - 8,3 ед.

Нормативная численность административно-управленческого персонала (Таблица N 1 Рекомендаций по нормированию труда Приказа N 74 на основании рассчитанной численности основного производственного персонала при среднесписочной численности работников предприятия, - 60,18 ед.) составляет 20,62 ед., в том числе: общее руководство - 2 ед. (директор, главный инженер), бухгалтерский учет - 3 ед., комплектование и учет кадров - 0,5 ед., материально-техническое снабжение - 1 ед., надзор и контроль за капитальным ремонтом и строительством - 1 ед., общее делопроизводство - 1 ед., охрана труда - 1 ед., технико-экономическое планирование, организация труда и заработной платы - 1 ед., программное обеспечение и системное администрирование вычислительной техники - 1 ед., химический надзор за работой теплоэнергетического оборудования и тепловых сетей и защита их от коррозий - 0,2 ед., правовое обслуживание - 1,08 ед., контроль за снятием показаний приборов учета - 2,21 чел, численность работников, занятых расчетом и приемом платежей за коммунальные услуги - 1,067 чел, сторож - 4 ед., уборщик служебных помещений - 0,56 ед.

Нормативная численность цехового персонала - ИТР составляет 23,94 ед., в том числе: инженер (техник) по организации подготовки производства - 1 ед., оперативно-диспетчерское обслуживание (старший диспетчер, диспетчер) - 6 ед., инженер (техник) по организации ремонта и наладки оборудования сооружений - 2 ед., энергонадзор - 1 ед., сбыт - 1 ед., начальник участка (котельной) - 1 ед., мастер участка (котельной) - 3,54 ед., обходчик водопроводной сети, слесарь-ремонтник водопроводной сети - 3,2 ед., оператор водозаборных сооружений - 1,1 ед., водитель - 1 ед., уборщик производственных помещений (котельная ГП-201 - 1,05 ед., котельная N 72 - 1,05 ед.) - 2,1 ед., дворник - 1 ед.

Общая нормативная численность персонала составляет 104,74 ед.

Таким образом, проведенной по делу судебной экспертизой установлено, что расходы по статье затрат "оплата труда" не соответствуют требованиям действующего законодательства, в том числе в сфере тарифного регулирования.

Судебная коллегия в целом соглашается с выводами судебной экспертизы, вместе с тем при ее проведении не были учтены требования Методических указаний N 760-э, изложенных в пункте 10.

В соответствии с данным пунктом при установлении цен (тарифов) не допускается учет расходов регулируемой организации на истребование задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, на снятие показаний приборов учета, содержание информационных систем, обеспечивающих сбор, обработку и хранение данных о платежах за жилые помещения и коммунальные услуги, выставление платежных документов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, учитываемых в расходах за содержание и ремонт жилого помещения в соответствии с Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, N 34, ст. 3680; 2011, N 22, ст. 3168; официальный интернет-портал правовой информации http://www/pravo/gov/ru, 12.04.2013, N 00012013041200014; 2013, N 21, ст. 2648).

Как следует из материалов дела, регулируемая организация не представила доказательства, подтверждающие, что указанные виды расходов не учитываются управляющими организациями в расходах за содержание и ремонт жилого помещения в многоквартирных домах. Документы, подтверждающие волеизъявление собственников помещений в многоквартирных домах о переходе на прямые договоры, безусловно не подтверждают осуществление деятельности Обществом по начислению плату за предоставляемую коммунальную услугу.