Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 апреля 2022 года Дело N 66а-469/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Ермакова Андрея Васильевича о признании не действующими отдельных положений приказа Министерства строительства по Новосибирской области от 27 ноября 2019 года N 645 "Об утверждении правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области"

с апелляционной жалобой административного истца Ермакова Андрея Васильевича на решение Новосибирского областного суда от 22 декабря 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения административного истца Ермакова А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу представителя административного ответчика Министерства строительства по Новосибирской области Антоновой Я.В., заключение прокурора Чунькова А.Н., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Министерства строительства по Новосибирской области от 27 ноября 2019 года N 645 "Об утверждении правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" (далее Приказ Министерства строительства по Новосибирской области от 27 ноября 2019 года N 645, Приказ N 645, оспариваемый приказ) утверждены правила землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области (пункт 1), Управлению архитектуры и градостроительства Новосибирской области даны поручения об опубликовании приказа и направлении в администрацию Новосибирского района Новосибирской области (пункт 2), признаны утратившими силу правила землепользования и застройки (ПЗЗ) территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 25 декабря 2012 года N 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки (ПЗЗ) Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" (пункт 3), утвержден перечень территориальных зон Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, сведения о которых подлежат исключению из Единого государственного реестра недвижимости (пункт 4).

Первоначальный текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Новосибирской области http://www.nsopravo.ru, 28 ноября 2019 года.

Приказами Министерства строительства по Новосибирской области от 16 декабря 2020 года N 652, от 3 февраля 2021 года N 66, от 04 июня 2021 года N 358, от 27 июля 2021 года N 508, от 20 августа 2021 года N 552, от 15 сентября 2021 года N 612 в правила землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденные Приказом N 645, вносились изменения.

На дату рассмотрения административного дела приказ Министерства строительства по Новосибирской области от 27 ноября 2019 года N 645 действует в редакции приказа Министерства строительства Новосибирской области от 15 сентября 2021 года N 612 "О внесении изменения в правила землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области", опубликованного на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 16 сентября 2021 года.

Ермаков А.В. обратился в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента принятия нормативного правового акта приказ Министерства строительства Новосибирской области от 27 ноября 2019 года N 645 "Об утверждении правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" в части утверждения градостроительного зонирования территории пос. Каинская заимка Правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, а именно пункты 47 и 51 Правил землепользования (Карта градостроительного зонирования Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области. Часть карты градостроительного зонирования. Территория поселка Каинская заимка (приложение N 1, лист N 5); Карта зон с особыми условиями использования территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области (Приложение N 1 к приказу Министерства строительства Новосибирской области от 04 июня 2021 года N 358)), а также в части отмены оспариваемым приказом градостроительного зонирования территории пос. Каинская заимка Правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденного решением Совета депутатов Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 25 декабря 2012 года N 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки (ПЗЗ) территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области (пункт 3 Приказа N 645).

В обоснование заявленных требований ссылается на противоречие оспариваемых положений части 3 статьи 6, части 2 статьи 102 Земельного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Приказу Министерства природных ресурсов и экологии НСО от 02 декабря 2020 года N 1392 "Об установлении береговой линии (границы водного объекта) и границ водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы реки Ельцовка на территории г. Новосибирска, рп. Кольцово и Новосибирского района Новосибирской области" и пункту 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, поскольку не соответствуют генеральному плану развития территории, утвержденному приказом Министерства строительства Новосибирской области от 12 июля 2019 года N 394; в оспариваемом акте не отображен водный объект - река Ельцовка; место акватории водного объекта на площади 1, 2 га отмечено как территория - земная поверхность (зона Ж-1); не отображают сведений об установленной 500-метровой санитарно-защитной зоны южного кладбища; неверно установлено градостроительное зонирование территории (земной поверхности) в 500-метровой санитарно-защитной зоне южного кладбища.

Нарушение своих прав административный истец связывает с правом граждан Российской Федерации на пользование водным объектом, береговой полосой этого водного объекта, защиту своего здоровья, учитывая, что Ермаков А.В. является участником долевого строительства, осуществляемого на смежном земельном участке с кадастровым номером N, расположенного в <адрес>. Отмечает, что ранее действующие Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденные решением Совета депутатов Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 25 декабря 2012 года N 6, в отличие от оспариваемых положений обеспечивали защиту указанных прав административного истца.

Решением Новосибирского областного суда от 22 декабря 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Ермакову А.В. отказано.

Определением Новосибирского областного суда от 14 февраля 2022 года исправлена описка, допущенная в мотивировочной части указанного решения.

В апелляционной жалобе административный истец со ссылкой на неверное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований в полном объеме. В качестве доводов жалобы указывает, что судом первой инстанции не дана правовая оценка факту существования соответствующих Генеральному плану Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета депутатов Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 25 декабря 2012 года N 6, а также наличию противоречий внутри самого оспариваемого акта (Карты градостроительного зонирования и Карты зон с особыми условиями использования территории). Выражает несогласие с выводом суда о том, что при принятии оспариваемых положений административным ответчиком были учтены положения Генерального плана, поскольку отображение в Правилах землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером N (смежного) земной поверхности совпадает с отображенной в Генеральном плане и ЕГРН акваторией водного объекта - реки Ельцовки. Также полагает неверным вывод суда о том, что принятием оспариваемых положений не допущено нарушения прав и законных интересов административного истца.

Относительно доводов апелляционной жалобы Министерством строительства Новосибирской области и участвующим в деле прокурором прокуратуры Новосибирской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании административным истцом норм материального права, просят решение Новосибирского областного суда оставить без изменения.

В судебном заседании административный истец Ермаков А.В. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям.

Представитель административного ответчика Министерства строительства по Новосибирской области Антонова Я.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Дополнительно пояснила, что при разработке проекта документа градостроительного зонирования были учтены все содержащиеся в ЕГРН сведения в отношении земельного участка, на котором в настоящее время осуществляет строительство ООО "Румер", включая сведения о площади и его границах, поскольку правовые основания для частичного использования таких сведений действующим законодательством не предусмотрены.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения административного дела извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, исследовав дополнительно представленные в суд апелляционной инстанции сторонами административно-правового спора доказательства, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения Новосибирского областного суда, считая его правильным.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органом местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 2 Закона Новосибирской области от 18 декабря 2015 года N 27-03 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области и органами государственной власти Новосибирской области и внесении изменения в статью 3 Закона Новосибирской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области" с 01 июня 2016 года подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, в том числе внесение в них изменений, утверждение правил землепользования и застройки поселений на территории, в том числе Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, отнесено к полномочиям областного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, уполномоченного в сфере строительства, архитектуры и градостроительства.

Постановлением Правительства Новосибирской области от 02 октября 2014 года N 398-П таким исполнительным органом на территории Новосибирской области определено Министерство строительства Новосибирской области.

Установив приведенные законоположения и установив, что нормативный правовой акт принят в установленной статьей 19 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-03 "О нормативных правовых актах Новосибирской области" форме - в форме приказа, опубликован в установленном законом порядке, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к процедуре его принятия, порядку опубликования и введения в действие. В указанной части решение суда не обжалуется.

Изменения, внесенные в оспариваемый приказ последующими актами, содержания оспариваемых положений не затрагивали и не изменяли.

Оценивая доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Приказа N 645 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу об отсутствии таких противоречий.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его правильным.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, земельный участок с кадастровым номером N, на который указывает истец, отнесен к категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), среднеэтажная жилая застройка, обслуживания жилой застройки.

Правообладателем земельного участка является ООО "Румер", который осуществляет на данном участке строительство многоквартирных домов. Земельный участок образован из трех земельных участков КН N, N, N.

Указанные земельные участки по видам разрешенного использования соответствовали регламентам установленной территориальной зоны "зона застройки многоэтажными жилыми домами в границах земель населенных пунктов (нЖмн)".

Отклоняя довод административного иска о противоречии оспариваемых положений содержанию Генерального плана Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, суд первой инстанции исходил из того, что установленная в границах земельного участка с кадастровым номером N территориальная зона соответствует установленной Генеральным планом поселения функциональной зоне, к которой отнесена вся территория указанного участка - "жилые зоны".

Соглашаясь с выводом суда об отсутствии противоречий между оспариваемыми положениями Правил землепользования и застройки и имеющим большую юридическую силу актом, утвердившим Генеральный план Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, судебная коллегия отмечает несоответствие установленных судом обстоятельств о количестве и наименовании территориальных и функциональных зон, установленных в границах указанного земельного участка.

В частности, не соответствуют фактическим обстоятельствам выводы суда первой инстанции о том, что земельный участок с кадастровым номером N располагается в единственной функциональной зоне "жилые зоны", поскольку из содержания Карты функциональных зон Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, выкопировка в увеличенном масштабе которой исследована судебной коллегией в числе дополнительных доказательств, следует нахождение указанного участка в двух функциональных зонах - "зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и выше)" (обозначена красным цветом) и "зоне акваторий" (обозначена голубым цветом).

Представленный же в суд первой инстанции экземпляр Карты функциональных зон Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области в силу использованного для составления документа масштаба объективно не позволял оценить содержание документа и установить имеющие значение для дела обстоятельства.

Отнесение Правилами землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденными оспариваемым Приказом N 645, земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "зона застройки многоэтажными жилыми домами (нЖмн)" судебной коллегией установлено при исследовании дополнительно представленной в материалы дела стороной административного ответчика части карты градостроительного зонирования Барышевского сельсовета Новосибирской области с выкопировкой, выполненной в масштабе, позволяющем оценить ее содержание.

Сопоставив указанные документы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что поскольку действующее законодательство не содержит запрета на установление в границах одного земельного участка двух функциональных зон, и при этом установленная для земельного участка с кадастровым номером N территориальная зона "зона застройки многоэтажными жилыми домами (нЖмн)" соответствует одной из установленных в его границах функциональных зон - зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и выше), оспариваемые положения документа градостроительного зонирования не противоречат имеющему большую юридическую силу документу территориального планирования.

При указанных обстоятельствах вывод суда первой инстанции о соответствии Правил землепользования Генеральному плану Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, основан на законе, а потому является верным вывод суда о том, что имеющим большую юридическую силу законодательством не предусмотрена необходимость отображения на картах градостроительного зонирования самих природных объектов (в данном случае реки), на картах должны быть отражены лишь границы водоохранных зон.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено, в том числе, на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что на момент утверждения правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 27 ноября 2019 года границы зон с особыми условиями использования территории (реки Ельцовка) не были установлены и в ЕГРН отсутствовали, в связи с чем не были отражены на картах градостроительного зонирования.

Приказ Минприроды Новосибирской области N 1392, которым установлены береговая линия (граница водного объекта) и границы водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы реки Ельцовка на территории г. Новосибирска, рп. Кольцово и Новосибирского района Новосибирской области, издан только 02 декабря 2020 года, т.е. позднее, чем принят оспариваемый Приказ N 645. При этом, сведения о береговой линии (границе водного объекта), прибрежной защитной полосе и водоохранной зоне реки Ельцовка внесены в ЕГРН с реестровыми номерами N от 24 февраля 2021 года; N от 26 февраля 2021 года; N от 11 января 2021 года.

После появления данных сведений в ЕГРН, в правила землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области приказом от 04 июня 2021 года N 358 были внесены соответствующие изменения в части отображения границ зон с особыми условиями использования территории.

Также обоснованно суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отображения в составе Правил землепользования и застройки Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области сведений о санитарно-защитной зоне кладбища, поскольку на момент принятия оспариваемого приказа Министерства строительства по Новосибирской области от 27 ноября 2019 года N 645 такие сведения в ЕГРН отсутствовали.