Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 марта 2022 года Дело N 66а-469/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Васильевой Т.И.,

Синьковской Л.Г.,

при секретаре Строменко И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-111/2021 по апелляционной жалобе Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области на решение Калужского областного суда от 12 ноября 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Калужской области о признании недействующим абзаца 1 пункта 1 раздела 1 Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета, индексации, приостановления и возобновления ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в администрации сельского поселения "Село Заречный", утвержденного решением Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 10 сентября 2015 года N 33.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И., выслушав объяснения прокурора Хрипунова А.М., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 10 сентября 2015 года N 33 утверждено Положение о порядке назначения, выплаты и перерасчета, индексации, приостановления и возобновления ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в администрации сельского поселения "Село Заречный" (приложение) (далее - Положение).

Раздел 1 Положения предусматривает условия назначения ежемесячной выплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы.

Первым абзацем пункта 1 раздела 1 указанного Положения (в редакции решения Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 17 октября 2018 года N 21) установлено, что лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы администрации (исполнительно-распорядительный орган) сельского поселения "Село Заречный" при наличии необходимых условий устанавливается ежемесячная социальная выплата в размере 2400 рублей к пенсии.

Решения Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 10 сентября 2015 года N 33, от 17 октября 2018 года N 21 опубликованы на официальном сайте администрации сельского поселения "Село Заречный" сети "Интернет" 10 февраля 2016 года и 26 октября 2018 года соответственно.

Заместитель прокурора Калужской области обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 1 пункта 1 раздела 1 Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета, индексации, приостановления и возобновления ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в администрации (исполнительно-распорядительный орган) сельского поселения "Село Заречный", утвержденного решением Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 10 сентября 2015 N 33 в редакции решения Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 17 октября 2018 года N 21.

В обоснование требований заместитель прокурора указал, что Сельская Дума сельского поселения "Село Заречный", установив фиксированный размер социальной выплаты в размере 2400 рублей без учета индивидуальных критериев в виде среднемесячного денежного содержания по замещавшейся должности муниципальной службы, в нарушение статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" фактически предусмотрела правовое регулирование, отличное от установленного статьей 4 Закона Калужской области от 25 февраля 2011 года N 120-ОЗ "О дополнительных социальных гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) государственные должности Калужской области, должности государственной гражданской службы Калужской области, семьям, а также детям умерших лиц, замещавшим указанные должности" правил осуществления таких выплат, что ухудшает положение лиц, замещавших должности муниципальной службы в администрации сельского поселения "Село Заречный".

Решением Калужского областного суда от 12 ноября 2021 года административные исковые требования заместителя прокурора Калужской области удовлетворены, признан недействующим со дня принятия абзац 1 пункта 1 раздела 1 Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета, индексации, приостановления и возобновления ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в администрации (исполнительно-распорядительный орган) сельского поселения "Село Заречный", утвержденного решением Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 10 сентября 2015 N 33 (в редакции п. 1.1 решения Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района от 17 октября 2018 N 21 "О внесении изменений в решение Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района от 10 сентября 2015 года N 33 "Об утверждении Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета, индексации, приостановления и возобновления ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в администрации (исполнительно-распорядительный орган) сельского поселения "Село Заречный").

В апелляционной жалобе Сельская Дума сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области в лице представителя по доверенности Катунцевой Л.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований заместителя прокурора. В обоснование своих доводов указывает на то, что решение суда принято с нарушением норм материального права, поскольку оспариваемая норма не подпадает под действие статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", регулирующей гарантии муниципального служащего в области пенсионного обеспечения. Установленная ежемесячная выплата не является по своей сути пенсионным обеспечением муниципальных служащих, а является дополнительной социальной гарантией, финансируемой за счет средств местного бюджета, которая предусмотрена уставом муниципального образования.

От прокуратуры Калужской области поступили письменные возражения на апелляционную жалобу Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области, в которых указано на то, что решение суда является законным и обоснованным, подлежащим оставлению без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации, как социальном государстве, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (часть 2 статьи 39).

В Федеральном законе от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе) право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11).

В силу пункта 5 части 1 статьи 23 Закона о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.

Статьей 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего (часть 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2).

Таким образом, федеральный законодатель в общем виде определилграницы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О следует, что законоположение, содержащееся в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к названному Федеральному закону.

Законом Калужской области от 25 февраля 2011 года N 120-ОЗ "О дополнительных социальных гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) государственные должности Калужской области, должности государственной гражданской службы Калужской области, семьям, а также детям умерших лиц, замещавших указанные должности" (далее - Закон Калужской области N 120-ОЗ) право государственного гражданского служащего на пенсионное обеспечение не предусмотрено.

Вместе с тем, названным законом в отношении указанной категории лиц установлено право на получение дополнительной социальной гарантии в виде ежемесячной социальной выплаты, основания его возникновения и порядок назначения, в том числе регламентированы условия назначения ежемесячной социальной выплаты лицам, замещающим (замещавшим) должности государственной гражданской службы Калужской области (статья 3), размеры ежемесячной социальной выплаты (статья 4).

Согласно пункту части 1 статьи 4 указанного Закона Калужской области ежемесячная социальная выплата устанавливается лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Калужской области, при наличии стажа государственной гражданской службы, минимальная продолжительность которого в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", которым назначена страховая пенсия в соответствии с законодательством, достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, либо досрочно назначена в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Ежемесячная социальная выплата устанавливается лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Калужской области, при наличии стажа государственной гражданской службы, минимальная продолжительность которого в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", которым назначена страховая пенсия в соответствии с законодательством, достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, либо досрочно назначенная в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", - в размере 20 процентов среднемесячного денежного содержания (по замещаемой (замещавшейся) должности государственной гражданской службы Калужской области) (пункт 1 части 1 статьи 4 Закона Калужской области N 120-ОЗ).

При этом размер ежемесячной социальной выплаты увеличивается на 3 процента среднемесячного денежного содержания за каждый полный год стажа государственной гражданской службы свыше стажа, минимальная продолжительность которого в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", при этом размер ежемесячной социальной выплаты не может превышать 60 процентов среднемесячного денежного содержания лица, замещавшего должность государственной гражданской службы Калужской области.

Финансирование ежемесячной социальной выплаты осуществляется за счет средств областного бюджета (статья 9 Закона Калужской области N 120-ОЗ).

Уставом муниципального образования сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области, утвержденного решением Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области от 16 октября 2005 года N 7, в качестве дополнительной социальной гарантии лицам, замещавшим должности муниципальной службы при наличии стажа муниципальной службы, предусмотрена ежемесячная социальная выплата; указанная выплата устанавливается лицам, замещавшим должности муниципальной службы при наличии стажа муниципальной службы при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет, которым назначена пенсия в соответствии с законодательством, достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, либо пенсия в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Размер, порядок назначения и выплаты ежемесячной социальной выплаты устанавливаются Положением, утвержденным решением Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области.

Согласно пункту 1 раздела 1 Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета, индексации, приостановления и возобновления ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы в администрации сельского поселения "Село Заречный", лицам замещавшим муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы администрации сельского поселения "Село Заречный" устанавливается ежемесячная социальная выплата в размере 2 400 рублей к пенсии при наличии следующих условий:

а) наличие стажа муниципальной службы не менее 15 лет, которым назначена пенсия в соответствии с законодательством, достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, либо пенсия в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

б) увольнения непосредственно с муниципальной службы из администрации сельского поселения "Село Заречный" по определенным основаниям.

Размер ежемесячной выплаты к пенсии увеличивается на 3 процента от суммы, указанной в абзаце 1 данного пункта, за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет. При этом размер доплаты не может превышать 60 процентов от суммы, указанной в абзаце 1 данного пункта.

Финансирование ежемесячной социальной выплаты осуществляется за счет средств местного бюджета (пункт 4 Положения).

Несмотря на то, что федеральное законодательство в отношении государственных гражданских служащих и муниципальных служащих употребляет термин "пенсия за выслугу лет", "пенсионное обеспечение за выслугу лет", а на региональном и местном уровне используется понятие "ежемесячная социальная выплата, названные выплаты имеют одинаковую юридическую природу.

Так, названные выплаты осуществляются одновременно с выплатой государственных пенсионных выплат, назначаются при наличии определенного стажа государственной, муниципальной службы, достижении определенного возраста, их выплата осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.

При таком положении утверждение Сельской Думы сельского поселения "Село Заречный" Людиновского района Калужской области о том, что установленная оспариваемой нормой ежемесячная выплата не является по своей сути пенсионным обеспечением муниципальных служащих, подлежит отклонению.

Следует также учесть, что иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок реализации права государственных гражданских служащих Калужской области, муниципальных служащих сельского поселения на получение пенсии за выслугу лет, пенсионного обеспечения за выслугу лет, не принято.

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что абзацем 1 пункта 1 раздела 1 Положения зафиксирован размер ежемесячной социальной выплаты в сумме 2 400 рублей, при этом указанная выплата назначается и (или) выплачивается в соответствии оспариваемым нормативным правовым актом органа местного самоуправления при наличии необходимого стажа и подлежит увеличению за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет.

Разрешая дело, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядка ее назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом возможностей местного бюджета.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном порядке, официально опубликован. Доводов о несогласии с решением суда в названной части апелляционная жалоба не содержит.

Удовлетворяя заявленные требования, суд обоснованно исходил из того, что, установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, Сельская Дума сельского поселения "Село Заречный" фактически предусмотрела правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих области, установленных федеральным и региональным законодательством, ухудшив тем самым положение лиц, замещающих должности муниципальной службы, по сравнению с государственными гражданскими служащими Калужской области, что противоречит приведенным выше положениям законодательства.

Вместе с тем федеральное и региональное законодательство устанавливают, что размер пенсии за выслугу лет подлежит исчислению исходя из размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы. Оспариваемый нормативный правовой акт установил исчисление размера пенсии за выслугу лет на ином подходе - путем установления единого фиксированного максимального размера пенсии для всех муниципальных служащих с учетом стажа муниципальной службы, однако, вне зависимости от размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы.

Суд первой инстанции, правомерно посчитав, что размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально, исходя, в том числе и из размера денежного содержания по должности муниципальной службы, вместе с тем признал оспариваемое заместителем прокурора положение недействующим в полном объеме, оставив без внимания то, что признание недействующим со дня принятия нормативного правового акта абзаца 1 пункта 1 раздела 1 Положения, определяющего, помимо размера ежемесячной социальной выплаты, еще и категории лиц, имеющих право на ее получение, исключает возможность однозначного восприятия содержания всего пункта 1, а также может повлечь затруднения в правоприменении Положения в целом.

В этой связи указанная норма могла быть признана судом недействующей только в той мере, в какой размер ежемесячной социальной выплаты муниципальным служащим установлен без учета среднемесячного денежного содержания по замещаемой муниципальной должности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Из материалов дела следует, что оспариваемая норма до вынесения решения суда применялась и на ее основании реализовывались права граждан, в связи с чем подлежала признанию недействующей в вышеуказанной части со дня вступления решения суда в законную силу.