Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 мая 2021 года Дело N 66а-458/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре Крикуновой Е.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-748/2020 по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края о признании не действующим абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края от 10 июля 2007 года N 2-317 "О межбюджетных отношениях в Красноярском крае", с апелляционными жалобами Законодательного собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 19 октября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., объяснения представителя Законодательного собрания Красноярского края Дамовой Е.С., представителей Губернатора Красноярского края Старшевой И.С., Закирьян М.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

10 июля 2007 года Законодательным Собранием Красноярского края (далее - Законодательное Собрание) принят и 20 июля 2007 года Губернатором Красноярского края подписан Закон Красноярского края N 2-317 "О межбюджетных отношениях в Красноярском крае" (далее - Закон края N 2-317).

Согласно абзацу 1 пункта 4.1 статьи 10 данного закона субсидии бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из краевого бюджета, предоставляются бюджету муниципального района, в состав которого входит данное поселение, для их дальнейшего предоставления бюджету поселения.

Прокурор Красноярского края обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края N 2-317 не действующим, ссылаясь на его противоречие положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающим предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету поселения не через бюджет муниципального района, а лишь напрямую с заключением с органами местного самоуправления поселения соответствующего соглашения о предоставлении субсидии.

Решением Красноярского краевого суда от 19 октября 2020 года административное исковое заявление прокурора Красноярского края удовлетворено. Суд признал не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона Красноярского края от 10 июля 2007 года N 2-317 "О межбюджетных отношениях в Красноярском крае".

Законодательное собрание Красноярского края в апелляционной жалобе, считая решение суда первой инстанции незаконным, просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что, по мнению суда, в нарушение требований статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации положения оспариваемого абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края N 2-317 предусматривают предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района. Однако данный вывод сделан исключительно на основе положений статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не учитывая должным образом особенностей предоставления межбюджетных субсидий в рамках специальных норм частями 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджета субъекта Российской Федерации. Как следствие, указанный вывод ошибочно положен в основу при оценке нормативного содержания оспариваемой нормы Закона края N 2-317.

Предоставление из бюджетов муниципальных районов субсидий бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, вопреки выводу суда, возможно только при условии осуществления субъектом Российской Федерации правового регулирования, обеспечивающего сохранение целевого назначения субсидии, в том числе вопросов определения муниципальным районом целей, порядка и условий предоставления.

Оспариваемые положения краевого закона не могут рассматриваться как ограничивающие принцип бюджетной самостоятельности.

При оценке оспариваемой нормы суд не принял во внимание представленную в материалы дела пояснительную записку к законопроекту, которым была предусмотрена оспоренная редакция, и в которой прямо указано на то, что именно статьи 142, 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации служат непосредственным правовым основанием для рассматриваемой нормы - пункта 4.1 статьи 10 Закона края N 2-317. Данное обстоятельство дополнительно позволяет определить смысл и содержание оспариваемой нормы, однако не учтено судом.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней губернатор Красноярского края полагает решение суда первой инстанции незаконным, просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование указывает, что вывод краевого суда о том, что субсидия из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, в том числе бюджету поселения, должна поступать непосредственно в бюджет того муниципального образования, которому она адресована, не основан на системном анализе бюджетного законодательства и не учитывает правовых норм иных статей Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности положения статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Предоставление субсидий местным бюджетам отнесено в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, а установление порядка (процедура, механизм) исполнения данного расходного обязательства также относится к компетенции субъекта Российской Федерации. В данном случае законодатель края избрал в рамках имеющейся у него компетенции такой порядок предоставления субсидий, который полностью соответствует частям 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Избранный краевым законодателем механизм предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов для дальнейшего предоставления бюджетам поселений полностью соответствует нормам федерального законодательства и не может рассматриваться в качестве ограничения бюджетной самостоятельности поселений.

Законодатель края, с учетом транспортной, географической, территориальной труднодоступности и удаленности значительной части поселений края от г. Красноярска, особенностей состояния материальной и технической обеспеченности органов местного самоуправления поселений края, избрал в рамках имеющейся у него компетенции такой порядок предоставления субсидий, который полностью соответствует частям 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Судом не учтено, что исходя из буквального содержания оспариваемой нормы, субсидии бюджетам поселений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из краевого бюджета, предоставляются бюджету муниципального района, в состав которого входит данное поселение, для их дальнейшего предоставления бюджету поселения. Данная формулировка со всей определенностью свидетельствует, что краевая субсидия предоставляется первоначально бюджету муниципального района для дальнейшего предоставления бюджету поселения. В связи с этим нельзя согласиться с мнением суда о предоставлении одной и той же субсидии одновременно двум бюджетам (району и поселению), поскольку краевая субсидия предоставляется поэтапно бюджету муниципального района, который впоследствии перечисляет данную субсидию бюджету поселения, входящему в его состав.

В возражениях на апелляционные жалобы прокуратура Красноярского края обосновывает их несостоятельность и просит в их удовлетворении отказать.

В судебном заседании представители Законодательного собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края настаивали на доводах апелляционных жалоб.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.13 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам "е", "ш" статьи 61 Устава Красноярского края определение краевого бюджетного устройства и бюджетного процесса, а также нормативное регулирование по иным вопросам, если такое регулирование согласно федеральным нормативным правовым актам прямо возлагается на орган законодательной власти субъекта Российской Федерации либо поручается субъекту Российской Федерации или его органам государственной власти без отнесения этого регулирования к компетенции конкретного органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием.

Оспариваемый Закон края N 2-317 официально опубликован 30 июля 2007 года в периодическом печатном издании "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" N 36(188). Законы Красноярского края, которыми в Закон края N 2-317 вносились изменения, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 135, пункта 1 статьи 139, абзаца 6 статьи 142, пункта 1 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации или из местного бюджета бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В силу абзацев 10 - 12 части 1 статьи 8 названного кодекса предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, установление порядка и условий предоставления таких межбюджетных трансфертов, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Согласно предоставленным бюджетным полномочиям Закон края N 2-317 устанавливает порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Красноярского края, а также общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Оспариваемый прокурором Красноярского края абзац 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края N 2-317 регулирует вопросы предоставления субсидий местным бюджетам из краевого бюджета.

Абзацем 3 пункта 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что условием предоставления субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации бюджету муниципального образования является наличие в бюджете муниципального образования (сводной бюджетной росписи местного бюджета) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств муниципального образования, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в объеме, необходимом для их исполнения, а также заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии бюджету муниципального образования, предусматривающего обязательства муниципального образования по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, и ответственность за неисполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.

В соответствие с пунктом 4 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а их распределение на конкурсной основе утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом судебном акте, из приведенных выше положений статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидия местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации имеет целевое назначение - она предоставляется в целях выполнения органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования своих полномочий по вопросам местного значения. Такая субсидия предоставляется лишь на условиях софинансирования, то есть при обязательном выделении на вышеуказанные цели средств из бюджета данного муниципального образования. О предоставлении субсидии заключается соглашение между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления того муниципального образования, бюджету которого предоставляется субсидия. За неисполнение предусмотренных вышеуказанным соглашением обязательств муниципальное образование, бюджету которого предоставлена субсидия, несет ответственность.

Согласно части 1 статьи 15 и статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, каждое муниципальное образование (включая поселение) имеет собственный бюджет и самостоятельно, через свои органы, осуществляет бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Таким образом, субсидия из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, в том числе бюджету поселения, должна поступать непосредственно в бюджет того муниципального образования, которому она адресована.

Вместе с тем, положения абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края N 2-317 предусматривают предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района.

С учетом изложенного суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционных жалоб, правомерно пришел к выводу о том, что такое правовое регулирование не соответствует закрепленному в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципу самостоятельности бюджетов, поскольку возлагает на органы местного самоуправления муниципального района не предусмотренные названным кодексом обязанности, касающиеся правоотношений других участников бюджетного процесса (органов государственной власти Красноярского края и органов местного самоуправления поселений). Оспариваемая норма Закона края N 2-317, противоречит вышеприведенным положениям бюджетного законодательства, поскольку предусматривает предоставление субсидии из краевого бюджета бюджетам поселений через бюджет муниципального района. В данных правоотношениях муниципальный район выступает в качестве третьего лица, что не предусмотрено статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также, вопреки доводам апеллянтов, положения частей 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривают возможность осуществления муниципальным районом транзитных платежей из краевого бюджета в бюджеты поселений.

В соответствии с частью 4 статьи 142 названного кодекса межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), которые предоставляются за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления городских, сельских поселений (внутригородских районов) основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, предусмотренных статьей 136 настоящего Кодекса.

Согласно части 5 статьи 142 этого же кодекса цели, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, из бюджета субъекта Российской Федерации, устанавливаются муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, принятыми в соответствии с законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Из приведенных положений бюджетного кодекса усматривается, что получателем средств из бюджета Российской Федерации, за счет которых формируются межбюджетные трансферты, является сам муниципальный район, который реализуя функцию по распределению находящихся в его распоряжении денежных средств между входящими в его состав поселениями, самостоятельно определяет их получателей - поселения, соответствующие условиям предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренных статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Порядок и условия предоставления таких межбюджетных трансфертов устанавливаются на местном уровне в соответствии с законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, оспоренной нормой Закона края N 2-317, абзацем 1 пункта 4.1 статьи 10, поселение как получатель краевой субсидии уже определено субъектом Российской Федерации.

Таким образом, части 4 и 5 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статья 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулируют разные сферы правоотношений.

Наряду с этим, являются несостоятельными и доводы апелляционных жалоб о применимости к спорным правоотношениям положений статьи 132 Бюджетного кодекса Российской федерации, как предусматривающих возможность предоставления "транзитных" межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Так, положениями статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулируются вопросы предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Между тем, статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации регламентируется предоставление субсидии только муниципальному образованию, чьи расходные обязательства софинансируюет бюджет субъекта Российской Федерации.

Таким образом, порядок предоставления субсидий, предусмотренных статьей 132 Бюджетного кодекса Российской федерации, не идентичен порядку предоставления субсидий, предусмотренной статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным; если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что содержание положений абзаца 1 пункта 4.1 статьи 10 Закона края N 2-317 порождает правовую не определенность, которая не позволяет признать эти положения соответствующими выше приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Доводы апеллянтов относительно транспортной, географической, территориальной труднодоступности и удаленности значительной части поселений края от г. Красноярска, особенностей состояния материальной и технической обеспеченности органов местного самоуправления поселений края, а также сложившейся аналогичной практике регулирования спорных правоотношений в иных субъектах Российской Федерации, правового значения не имеют и на законность принятого решения не влияют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 19 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка