Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 мая 2021 года Дело N 66а-450/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-142/2020 по административному исковому заявлению общественной организации "Новосибирское областное общество охотников и рыболовов" к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании недействующим постановления Правительства Новосибирской области от 02 ноября 2020 года N 455-п "О введении на территории Новосибирской области ограничения охоты"

по апелляционной жалобе общественной организации "Новосибирское областное общество охотников и рыболовов" на решение Новосибирского областного суда от 23 декабря 2020 года, которым административному истцу отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения представителя общественной организации "Новосибирское областное общество охотников и рыболовов" ФИО3, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области ФИО5, Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области ФИО4, полагавших апелляционную жалобу необоснованной, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение суд не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Новосибирской области от 02 ноября 2020 года N 455-п "О введении на территории Новосибирской области ограничения охоты", подписанным Губернатором Новосибирской области, являющимся председателем Правительства Новосибирской области, и опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 03 ноября 2020 года, на территории Новосибирской области введено ограничение охоты на лося в виде полного ее запрета в период с 15 ноября 2020 года по 31 декабря 2020 года включительно.

Общественная организация "Новосибирское областное общество охотников и рыболовов" (далее также - Общественная организация, Организация) обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня принятия постановление Правительства Новосибирской области N 455-п от 02 ноября 2020 года "О введении на территории Новосибирской области ограничения охоты" в части запрета на лося в период с 15 ноября 2020 года по 31 декабря 2020 года на территориях охотничьих угодий, закрепленных за Обществом по перечню, содержащемуся в государственном охотхозяйственном реестре Новосибирской области.

В обоснование заявленных требований Организация указала, что является пользователем охотничьих ресурсов на территории Новосибирской области в соответствии с заключенными охотхозяйственными соглашениями. Введенный названным постановлением запрет охоты на лося повлек нарушение прав Организации, в том числе права на добычу охотничьих ресурсов и право на оказание возмездных услуг в сфере охотничьего хозяйства, поскольку оспариваемый акт был принят, когда административным истцом уже были оплачены ставки сбора за пользование объектами животного мира и заключены договоры с физическими лицами.

По мнению административного истца, оспариваемое постановление не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку при его принятии административным ответчиком не были соблюдены требования статьи 21 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", предусматривающие введение соответствующих ограничений и запретов на использование объектов животного мира только по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, федеральному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, чего сделано не было.

Также указывает, что оспариваемое постановление подписано Губернатором Новосибирской области с превышением пределов его компетенции, поскольку положения указанных в преамбуле оспариваемого акта статей 22, 23 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не наделяют Губернатора субъекта Российской Федерации полномочиями на введение ограничений охоты.

Постановление, устанавливающее запрет охоты, принято в условиях наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы, явившейся основанием для принятия Губернатором Новосибирской области 30 июля 2020 года постановления N 135 "Об утверждении лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов на территории Новосибирской области", в том числе квоты добычи лося для каждого охотничьего угодья на территории Новосибирской области на период с 1 августа 2020 года до 1 августа 2021 года, что, по мнению истца, также свидетельствует о его противоречии статье 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Также в качестве обстоятельств нарушения процедуры принятия оспариваемого постановления указывает на отсутствие в нарушение статьи 7.1 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-О3 "О нормативных правовых актах Новосибирской области" проведения оценки его регулирующего воздействия в целях выявления положений, вводящих запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности не проводилась.

Дополнительно административным истцом указано о противоречии оспариваемого постановления статье 45 Устава Новосибирской области, статьям 21, 47 Федерального закона N 52-ФЗ "О животном мире", постановлению Губернатора Новосибирской области от 30 июля 2020 года N 135 "Об утверждении лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов на территории Новосибирской области", а также статье 24 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Решением Новосибирского областного суда от 23 декабря 2020 года общественной организации "Новосибирское областное общество охотников и рыболовов" в удовлетворении заявленных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе на указанное решение, срок на подачу которой восстановлен определением Новосибирского областного суда от 19 февраля 2021 года, Общество, ссылаясь на допущенное судом первой инстанции нарушение норм материального права, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Выводы суда о соблюдении процедуры принятия оспариваемого постановления Правительства и отсутствии противоречия данного акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, истец полагает ошибочными, как и вывод о наличии для истца возможности осуществить восстановление своего права на возмещение убытков в порядке предусмотренных законодательством о налогах и сборах процедур. Также выражает несогласие с выводом суда об отсутствии оснований для проверки соответствия оспариваемого акта постановлению Губернатора Новосибирской области N 135 и необоснованном уклонении суда от оценки представленного в материалы дела письма министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации в адрес Губернатора Новосибирской области от 6 ноября 2020 года, в котором выражается мнение о непоследовательных действиях органов исполнительной власти Новосибирской области при установлении лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов и последовавшим за этим решении о запрете охоты с 15 ноября 2020 года по 31 декабря 2020 года включительно. В дополнительно представленном в суд апелляционной инстанции пояснении, истец указывает на принятие оспариваемого акта о запрете охоты в условиях отсутствия проведения новой государственной экологической экспертизы и принятии акта до истечения установленного законом для обсуждения при проведении антикоррупционной экспертизы 7-дневного срока.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Новосибирской области и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании административным истцом норм материального права, просят решение Новосибирского областного суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель Общественной организации "Новосибирское областное общество охотников и рыболовов" ФИО3 доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям.

Представитель административных ответчиков Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области ФИО5, представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области ФИО4 в судебном заседании поддержали представленные на жалобу возражения.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, исследовав дополнительно представленные участвующими в деле лицами в суд апелляционной инстанции доказательства и заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены постановленного судебного решения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

В силу статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из содержания статей 9,36,42,72 и 114 Конституции Российской Федерации следует, что для норм об охране окружающей среды характерен разрешительный тип правового регулирования, к которому относится, в том числе Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (далее также - Закон о животном мире), устанавливающий правила пользования объектами животного мира, основой которых является недопущение ухудшения среды их обитания.

Возможность запрета с целью охраны и воспроизводства объектов животного мира при реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере предусмотрена статьей 6 Закона о животном мире и Федеральным законом от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Закон об охоте).

Согласно статьи 6 Закона о животном мире Российская Федерация передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление таких полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов как:

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрана среды обитания указанных объектов животного мира;

введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

При этом в силу указанного требования Федерального закона введение соответствующих ограничений и запретов осуществляется по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

В соответствии со статьей 21 Закона о животном мире в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях либо на определенные сроки решением федерального органа исполнительной власти или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 5 и 6 настоящего Федерального закона.

Сохранение объектов животного мира может быть достигнуто путем изменения вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в культурно-просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма.

Указанная норма носит общий рамочный характер и детализируется в статье 22 Закона об охоте. В ней перечислены способы ограничения охоты в целях обеспечения сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования, перечень которых является открытым и может устанавливаться различными федеральными и региональными законодательными актами в данной сфере.

Проанализировав приведенные выше нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что нормативный правовой акт, устанавливающий ограничения либо запрет на пользование определенными объектами животного мира, будет являться законным при соблюдении двух условий: если он издан органом исполнительной власти в пределах его компетенции и его издание обусловлено наличием соответствующего представления специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В соответствии с частями 3, 4 статьи 45 Устава Новосибирской области Правительство Новосибирской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Новосибирской области, постановлений Губернатора Новосибирской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издает постановления, а также обеспечивает их исполнение. Порядок опубликования и вступления в силу постановлений Правительства Новосибирской области устанавливается Губернатором Новосибирской области в соответствии с федеральным законодательством и законом Новосибирской области.

В соответствии со ст. 11 Закона о животном мире государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области является областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, осуществляющим государственное управление и нормативное правовое регулирование в сфере рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений при использовании водных объектов и осуществлении природоохранных мероприятий, в сфере лесных отношений, в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Новосибирской области в пределах установленных федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области полномочий (постановление Правительства Новосибирской области от 03 октября 2017 года N 383-п (ред. от 23 июня 2020 года) "О министерстве природных ресурсов и экологии Новосибирской области").

Приложением N 1 к Правилам охоты, утвержденным приказом Минприроды России от 16 ноября 2010 года N 512 (здесь и далее - в редакции, действующей на день принятия оспариваемого акта), установлены следующие сроки охоты на лося: все половозрелые группы с 1 октября по 31 декабря, взрослые самцы с 1 сентября по 30 сентября, в возрасте до 1 года с 1 января по 15 января.

Приложением к постановлению Правительства Новосибирской области от 13 апреля 2015 года N 142-п на территории Новосибирской области (за исключением особо охраняемы природных территорий) сроки при осуществлении любительской и спортивной охоты на лося (все половозрастные группы) установлены с 15 ноября по 31 декабря.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что с представлением о введении ограничений на добычу лося на территории Новосибирской области сроком с 15 ноября 2020 года по 31 декабря 2020 года включительно Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области (далее также - Министерство) обратилось в соответствии с предусмотренным подпунктом 120 пункта 8 постановлением Правительства Новосибирской области от 03 октября 2017 года N 383-п полномочием по подготовке и направлению в Правительство Новосибирской области представления о введении на территории Новосибирской области ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Правомерно отметив отсутствие в законе понятие термина "представление", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о возможности толкования данного понятия не только как документ с наименованием "представление", но как любой документ, содержащий предложение по вопросу вводимых ограничений. С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его правильным, поскольку он основан на верном истолковании норм

материального права.

Доводы апелляционной жалобы о наличии в числе полномочий Министерства помимо подготовки и направления представления также полномочий по подготовке проектов нормативных правовых актов, выводов суда в указанной части не опровергает, учитывая установленное в процессе рассмотрения дела обстоятельство о том, что инициатива, получившая свое выражение в подготовке проекта оспариваемого постановления, в полной мере исходила от Министерства, подготовившего в качестве обоснования своей инициативы пояснительную записку к проекту постановления, а также данные представителем Министерства в суде первой и апелляционной инстанции пояснения о том, что именно оно выступило с предложением о введении ограничений охоты на лося в виде полного ее запрета в период с 15 ноября 2020 года по 31 декабря 2020 года включительно после изучения данных государственного мониторинга о состоянии указанных ресурсов животного мира на территории Новосибирской области.

Проект оспариваемого постановления Правительства Новосибирской области 27 октября 2020 года согласован с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором), о чем в адрес Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области (с копией в адрес Сибирского межрегионального управления Росприроднадзора) 30 октября 2020 года направлено соответствующая информация (том 1 л.д.209).

Доводы административного истца о том, что в направленном 06 ноября 2020 года в адрес Губернатора Новосибирской области письме министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации поставил под сомнение обоснованность и эффективность принятого Правительством Новосибирской области запрета охоты на лося на всей территории Новосибирской области не опровергает выводов суда о соблюдении процедуры принятия оспариваемого акта, поскольку, не обладая свойствами нормативности, письмо от 06 ноября 2020 года не отменило действия состоявшегося ранее согласования уполномоченным лицом проекта оспариваемого постановления.

То обстоятельство, что в оспариваемом постановлении отсутствует указание на исключение из объема правового регулирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, расположенных на территории Новосибирской области, судом правомерно оценено как обстоятельство, не влекущее нарушений прав административного истца, поскольку Организация не является пользователем охотничьих ресурсов, расположенных на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Учитывая, что в соответствии с пунктами 1, 2, 4 и 5.5.6. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 400 предусмотрено, что указанная Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, которая находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и которая, осуществляя свою деятельность, в том числе непосредственно, осуществляет в числе предоставленных ей полномочий согласование введения органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства), то суд, проанализировав ст. ст. 21 и 6 Закона о животном мире, пришел к правильному выводу о том, что поименованный выше федеральный орган исполнительной власти является органом, уполномоченным на согласование представления об установлении ограничений пользования определенными объектами животного мира.

Допущенное при размещении для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 27 октября 2020 года по 02 октября 2020 года нарушение пункта 15 Порядка подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Губернатора Новосибирской области, Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, выразившееся в подписании оспариваемого акта 02 октября 2020 года - в последний (седьмой) день, установленный для проведения антикоррупционной экспертизы, по мнению судебной коллегии не является существенным нарушением, влекущим необходимость признания постановления Правительства недействующим, поскольку при рассмотрении дела судом установлено, что ни 02 октября 2020 года, ни на следующий день - 03 октября 2020 года, какие-либо заключения по итогам данной экспертизы проекта постановления, в том числе отрицательные, в уполномоченный орган не поступили.

Материалами дела подтверждается, что решение по проекту постановления Правительства Новосибирской области от 02 ноября 2020 года было принято общим согласием в соответствии с пунктом 38 Регламента Правительства Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 26 апреля 2010 года N 1-п, что подтверждается копией протокола заседания Правительства от 02 ноября 2020 года N 78.