Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 мая 2021 года Дело N 66а-445/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре Крикуновой Е.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Попугаева Александра Юрьевича об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденных решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 года N, с апелляционной жалобой Хурала представителей города Кызыла на решение Верховного Суда Республики Тыва от 03 февраля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., объяснения представителя Хурала представителей города Кызыла Ооржак А.П., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей административного истца Попугаева А.Ю. - Хертек С.С. и Богданову А.А., возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Попугаев А.Ю. обратился в суд с административным иском, указывая на то, что он является собственником земельного участка с уточненной общей площадью <данные изъяты>., с категорией: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: под иными объектами специального назначения (под АЗС-5), с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>. При подготовке документов на строительство производственной базы ему стало известно, что данный земельный участок по территориальному зонированию г. Кызыла относится к зоне озеленения (Р-3). Он неоднократно обращался в Мэрию г. Кызыла с заявлениями об изменении территориальной зоны озеленения (Р-3) на территориальную зону производственно-коммунальных объектов 3 класса опасности (П-2). 31 июля 2019 года на его обращение комиссия по землепользованию и застройке городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" сообщила о том, что протокольным решением заседания комиссии от 19 июля 2019 года ему отказано в изменении территориальной зоны земельного участка. Также административный истец в обоснование иска указал на то, что на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки отсутствуют координаты, в связи с чем невозможно сделать вывод о нахождении его земельного участка в зоне озеленения (Р-3). Попугаев А.Ю. просил признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденные решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 года N, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, к территориальной зоне озеленения (Р-3), а также возместить судебные расходы.

Решением Верховного Суда Республики Тыва от 03 февраля 2021 года административное исковое заявление Попугаева А.Ю. удовлетворено. Суд признал недействующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", утвержденные решением Хурала представителей города Кызыла от 27 ноября 2012 года N, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, к территориальной зоне озеленения (Р-3). Этим же решением с Хурала представителей г. Кызыла в пользу Попугаева А.Ю. взыскано 25000 рублей в счет возмещения расходов на оплату услуг представителя и 300 рублей в счет возмещения расходов на уплату государственной пошлины.

В апелляционной жалобе Хурал представителей города Кызыла, указывая на нарушения судом первой инстанции при принятии оспариваемого решения процессуальных и материальных норм права, просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование доводов утверждает, что отнесение принадлежащего административному истцу земельного участка к территориальной зоне озеленения не свидетельствует о нарушении его прав, поскольку Правила землепользования и застройки были опубликованы до их принятия и заинтересованные лица имели возможность представить свои предложения в комиссию по землепользованию и застройки, а также принять участие в публичных слушаниях. По мнению апеллянта, судом необоснованно отказано в удовлетворении ходатайств административного ответчика о вызове в суд представителей мэрии г. Кызыла и департамента архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии г. Кызыла для заслушивания и дачи соответствующего заключения.

В поданных возражениях прокуратура Республики Тыва и представитель административного истца обосновывают несостоятельность доводов апелляционной жалобы и просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, а жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Хурала представителей города Кызыла Ооржак А.П. настаивала на доводах апелляционной жалобы. Представители административного истца Хертек С.С. и Богданова А.А., возражали против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от ДД.ММ.ГГГГ подтверждается, что собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, площадью <данные изъяты> с категорией: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: под АЗС-5, является Попугаев А.Ю.

Административный истец неоднократно обращался в Мэрию г. Кызыла, Управление архитектуры и градостроительства Мэрии г. Кызыла о внесении изменений в карту градостроительного зонирования относительно данного земельного участка - с территориальной зоны озеленения (Р-3) на территориальную зону производственно-коммунальных объектов.

Согласно письму комиссии по землепользованию и застройке городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" от 09 августа 2017 года на имя Попугаева А.Ю., его заявление об изменении территориальной зоны озеленения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> на территориальную зону производственно-коммунальных объектов 3 класса опасности (П-2) одобрено; протокол и заключение комиссии об одобрении с соответствующими сопроводительными документами будут направлены в Хурал представителей г. Кызыла для назначения публичных слушаний.

Как следует из протокола публичных слушаний по проекту решения Хурала представителей г. Кызыла "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" от ДД.ММ.ГГГГ N, вопрос об изменении территориальной зоны с зоны озеленения (Р-3) на зону производственно-коммунальных объектов 3 класса опасности (П-2) относительно земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> оформленного на Попугаева А.Ю., отложен в связи с необходимостью проведения мероприятий по земельному контролю.

Из карт градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" видно, что данный земельный участок относится к территориальной зоне озеленения (Р-3).

Согласно ответу Департамента архитектуры, градостроительства и земельных отношений Мэрии г. Кызыла на запрос суда, по сведениям ЕГРН в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" земельный участок с кадастровым номером N находится в зоне озеленения (Р-3); сведения о территориальной зоне Р-3 внесены в ЕГРН 14 января 2019 года под реестровым номером N; заявление Попугаева А.Ю. от 09 апреля 2019 года об изменении территориальной зоны с зоны озеленения (Р-3) на зону производственно-коммунальных объектов V класса опасности (П-4) рассмотрено комиссией по землепользованию и застройке городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" - в удовлетворении отказано в связи с выполняющимися работами по корректировке Генерального плана и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва".

Согласно статье 81 Правил землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" зона озеленения (Р-3) - зеленые насаждения специального использования, способствующие улучшению микроклимата и комфортности проживания в городе; основные виды разрешенного использования: отдых (рекреация) (5.0); условно разрешенные виды использования: спорт (5.1), деятельность по особой охране и изучению природы (9.0), охрана природных территорий (9.1); вспомогательные виды разрешенного использования не установлены.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления в части отнесения его земельного участка к территориальной зоне озеленения (Р-3).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям частей 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в документах территориального планирования отражаются, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, исходя из приведенных выше положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности, пункта 5 статьи 1 и части 1 статьи 9, в генеральном плане городского округа указывается конкретное описание функционального назначения соответствующей зоны, определенного с учетом совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов, в том числе граждан. Следовательно, функциональное назначение зоны не может быть определено произвольно, а факторы, с учетом которых оно определено, должны быть указаны в документе территориального планирования - генеральном плане.

Вместе с тем в текстовой части Генерального плана г. Кызыла (в положении о территориальном планировании и материалах по обоснованию), такое описание функционального назначения зоны озелененных территорий специальных назначений, соответствующее вышеуказанным требованиям, надлежащим образом не приведено.

Согласно истребованному из Управления Росреестра по Республике Тыва реестровому делу земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> данный земельный участок не полностью входит в границы территориальной зоны - зоны рекреационного назначения с номером N - <данные изъяты>.

Более того, из ответа главного архитектора ОАО "Тувагражданпроект" на запрос представителя административного истца Хертек С.С. об установлении координат земельного участка с кадастровым номером N на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" усматривается, что карта градостроительного зонирования не привязана к сетке координат г. Кызыла, соответственно, определить координаты земельного участка с кадастровым номером N невозможно.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер. В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне озеленения.

Выводы суда, вопреки утверждению апеллянта, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Утверждения апеллянта о том, что судом необоснованно отказано в удовлетворении ходатайств о вызове в суд представителей мэрии г. Кызыла и Департамента архитектуры, градостроительства и земельных отношений мэрии г. Кызыла несостоятельны. Ходатайства судом первой инстанции разрешены в установленном порядке, оснований для их удовлетворения не имелось.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Тыва от 03 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Хурала представителей города Кызыла - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Верховный Суд Республики Тыва.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка