Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 апреля 2022 года Дело N 66а-439/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре судебного заседания Бурлаковой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-1650/2021) по административному исковому заявлению Парфеновой И.М. об оспаривании в части нормативных правовых актов,

по апелляционной жалобе представителя административного истца -Печатновой Ю.В. на решение Алтайского краевого суда от 16 декабря 2021 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя административного истца - Печатновой Ю.В., представителя заинтересованного лица администрации Санниковского сельсовета Первомайского района Алтайского края Брусенко Е.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гурлевой О.В.,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов Санниковского сельсовета Первомайского района Алтайского края от 30 октября 2019 года N 32 утверждён генеральный план муниципального образования Санниковский сельсовет Первомайского района Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Совета депутатов Санниковского сельсовета Первомайского района Алтайского края от 27 августа 2020 года утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Санниковский сельсовет Первомайского района Алтайского края (далее - Правила землепользования и застройки).

Парфенова И.М. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана, Правил землепользования и застройки в части установления функциональной зоны транспортной инфраструктуры и территории общего пользования в границах земельного участка с кадастровым номером N. В обоснование заявленных требований указывает, что является собственником земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>. На момент приобретения земельного участка, сведения о планируемом размещении магистральной автомобильной дороги на расположенном вблизи земельном участке с кадастровым номером N в документах территориального планирования и градостроительного зонирования отсутствовали. 30 октября 2019 года в Генеральный план внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок стал относиться к функциональной зоне транспортной инфраструктуры. 27 августа 2020 года утверждены Правила землепользования и застройки, которыми земельный участок отнесен к территории общего пользования. Строительство предполагаемой автомобильной дороги влечет нарушение градостроительных и санитарно-эпидемиологических норм, а также требований по обеспечению безопасности при строительстве и проектировании автомобильных дорог. Считает, что нарушена процедура подготовки и утверждения Генерального плана, поскольку заключение о результатах проведения публичных слушаний не содержит сведений о предложении жителей о рассмотрении вариантов подъезда в обход поселка Фирсова Слобода - 2, исключении из проекта Генерального плана транзитной дороги в соседний поселок, а также сведений об отклонении этих предложений. Считает, что оспариваемыми нормативными правовыми актами нарушены ее законные интересы и конституционные права.

Решением Алтайского краевого суда от 16 декабря 2021 года административное исковое заявление Парфеновой И.М. оставлено без удовлетворения.

На указанное решение Парфеновой И.М. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Указывает, что в суде первой инстанции не были разрешены вопросы соответствия проектируемой дороги нормам и правилам, решение которых было необходимо в целях полного и всестороннего рассмотрения дела. Считает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о проведении судебной экспертизы по делу и о вступлении в дело в качестве заинтересованных лиц - 7 жителей микрорайона "Фирсова Слобода-2". Также указывает, что Генеральный план был утверждён без учета мнения жителей и без предполагавшейся доработки, что существенно нарушает форму и порядок проведения публичных слушаний, а также оформление протокола и заключения. Кроме того, административным ответчиком не опровергнуты факты противоречия оспариваемых муниципальных правовых актов - актам большей юридической силы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, прокурором, участвовавшим в деле, представлено возражение, в котором просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель административного истца Печатнова Ю.В. доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, дополнительно пояснив, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты не уполномоченным органом.

Представитель заинтересованного лица - Администрации Санниковского сельсовета Первомайского района Алтайского края Брусенко Е.А. считает, что решение вынесено законно, обоснованно и оснований для его отмены не имеется. Пояснила, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты Советом депутатов Санниковского сельсовета в рамках переданных полномочий. Указание в тексте решения Совета депутатов Санниковского сельсовета от 24 сентября 2018 года N 30 о передаче администрацией Санниковского сельсовета администрации Первомайского района части своих полномочий в области градостроительства на 2019 год является технической ошибкой.

В суд апелляционной инстанции представители административного ответчика Совета депутатов Санниковского сельсовета Первомайского района Алтайского края, заинтересованных лиц Администрации Первомайского района Алтайского края, ООО "Компания Земпроект", Слободян А.Д. не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно фрагменту Генерального плана - Карта функциональных зон с. Фирсова Первомайского района спорный земельный участок с кадастровым номером N находится в зоне транспортной инфраструктуры (планируемой).

Согласно фрагменту карты территориальных зон с. Фирсово Первомайского района земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территории общего пользования.

Решением Совета депутатов Санниковского сельсовета Первомайского района от 20 декабря 2007 года N 38 утвержден Генеральный план муниципального образования Санниковский сельсовет Первомайского района Алтайского края.

Решениями Совета депутатов Санниковского сельсовета, том числе от 30 октября 2019 года N 32 в Генеральный план вносились изменения.

В настоящее время Генеральный план действует в редакции от 30 октября 2019 года.

Решением Совета депутатов Санниковского сельсовета Первомайского района от 27 августа 2020 года N 18 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Санниковский сельсовет Первомайского района Алтайского края.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из положений пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого Генерального плана), утверждение генерального плана поселения является вопросом местного значения поселения.

На момент принятия последней редакции Генерального плана - 30 октября 2019 года, а также утверждения Правил землепользования и застройки, утверждение генеральных планов сельских поселений, в том числе внесение изменений в генеральные планы поселений, утверждение правил землепользования и застройки сельских поселений частью 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ отнесено к полномочиям соответствующих муниципальных районов.

Частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьями 1, 2 Закона Алтайского края от 27 декабря 2008 года N 145-ЗС "О статусе и границах муниципальных и административно-территориальных образований Первомайского района Алтайского края" статусом муниципального района наделено муниципальное образование Первомайский район Алтайского края. Статусом сельского поселения наделен, в том числе Санниковский сельсовет Первомайского района Алтайского края.

Решением Первомайского районного Собрания депутатов от 28 августа 2018 года N 86 утверждены соглашения о передаче администрацией Первомайского района администрациям сельсоветов Первомайского района части своих полномочий в области градостроительства на 2019 год, за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из районного бюджета в бюджеты поселений.

Приложением 14 к данному решению является соглашение о передаче администрацией Первомайского района администрации Санниковского сельсовета части полномочий в области градостроительства, в том числе утверждение генерального плана поселения. Переданные полномочия осуществляются с 01 января 2019 года по 31 декабря 2019 года.

Решением Первомайского районного Собрания депутатов от 29 октября 2019 года N 99 утверждены соглашения о передаче администрацией Первомайского района администрациям сельсоветов Первомайского района части своих полномочий в области градостроительства на 2020 год, за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из районного бюджета в бюджеты поселений.

Приложением 14 к данному решению является соглашение о передаче администрацией Первомайского района администрации Санниковского сельсовета части полномочий в области градостроительства, в том числе утверждение правил землепользования и застройки. Переданные полномочия осуществляются с 01 января 2020 года по 31 декабря 2020 года.

С учетом данных положений обжалуемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Доводы представителя административного истца об обратном, со ссылкой на решение Совета депутатов Санниковского сельсовета от 24 сентября 2018 года N 30, подлежат отклонению.

Действительно, на сайте Администрации Санниковского сельсовета размещено решение Совета депутатов Санниковского сельсовета от 24 сентября 2018 года N 30 "Об утверждении соглашения о передаче администрацией Санниковского сельсовета Первомайского района администрации Первомайского района части своих полномочий в области градостроительства на 2019 год".

Однако, учитывая, что приложением к данному решению является соглашение о передаче администрацией Первомайского района администрации Санниковского сельсовета части полномочий в области градостроительства, утвержденного Решением Первомайского районного Собрания депутатов от 28 августа 2018 года N 86, судебная коллегия считает, что указание о передаче администрацией Санниковского сельсовета Первомайского района администрации Первомайского района части своих полномочий в области градостроительства является ошибочным, что также было подтверждено представителем Администрации Санниковского сельсовета в судебном заседании.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, изучив и оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, постановление главы администрации Санниковского сельсовета от 22 ноября 2018 года N 3293/1 "О подготовке проекта по внесению изменений в документ территориального планирования "Генеральный план муниципального образования Санниковский сельсовет Первомайского района", постановление главы администрации Санниковского сельсовета от 15 апреля 2019 года N 49 "О проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в документ территориального планирования "Генеральный план муниципального образования Санниковский сельсовет Первомайского района", протокол публичных слушаний от 27 мая 2019 года, заключение о результатах публичных слушаний, иные документы, посчитал, что отсутствуют существенные нарушения процедуры принятия Генерального плана.

Судебная коллегия с такими выводами краевого суда соглашается, считает их законными и обоснованными, а доводы апелляционной жалобы подлежащими отклонению.

Согласно частям 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Положениями части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Анализ указанных положений позволяет сделать вывод о том, что генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользованию и застройки. Установление территориальных зон конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельного участка.

Земельный участок с кадастровым номером N, принадлежит на праве собственности Слободяну А.Д., отнесен к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - земельные участки (территории общего пользования) и как указано выше согласно фрагменту Генерального плана - Карта функциональных зон находится в функциональной зоне транспортной инфраструктуры, согласно карте территориальных зон с. Фирсово Первомайского района Правил землепользования и застройки отнесен к территории общего пользования.

Из представленного разработчиков Генерального плана ООО "Компания Земпроект" отзыва следует, что прилегающая к земельному участку с кадастровым N территория определена для развития жилой застройки и формировалась как улица населенного пункта с жилыми домами вдоль нее. С момента утверждения Генерального плана на выделенной в качестве планируемой для развития жилой зоны территории сформированы земельные участки, сведения о них внесены в ЕГРН, им присвоены адреса и виды разрешенного использования.

В соответствии с соглашениями о передаче администрацией Первомайского района администрации Санниковского сельсовета части своих полномочий по осуществлению дорожной деятельности и обеспечению безопасности дорожного движения в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципальных образований Санниковский сельсовет на 2019 и 2020 годов, утвержденных решениями Первомайского районного Собрания депутатов от 30 октября 2018 года N 103 и от 29 октября 2019 года N 100, размещение объектов транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления поселения, а установление в Генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, том числе планируемо, отображение ее границ на картах генерального плана соответствует положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.