Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 октября 2021 года Дело N 66а-4274/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Ефремовой О.Н. и

Щербаковой Н.В.

при секретаре Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-150/2021 по административному исковому заявлению ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Галины Федоровны к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166,

по апелляционным жалобам ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Галины Федоровны на решение Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административного ответчика Ждановой И.Ю., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ"" генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции (далее - Генеральный план).

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года, вступило в силу 12 апреля 2021 года.

23 апреля 2021 года ООО "Верум", ООО "Орбита", Белова Г.Ф. обратились в суд с указанным выше административным иском, в котором просили признать не действующим и не подлежащим применению Генеральный план в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к категории земель сельскохозяйственного назначения и исключения их из границ населенных пунктов.

В обоснование заявленных требований указали, что названные земельные участки, которые фактически представляют собой единый земельный массив общей площадью около 152 га, расположенный в пос. Куликово Зеленоградского района Калининградской области, принадлежат им на праве собственности.

В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого нормативного правового акта, данные земельные участки были включены в границы населенных пунктов и отнесены к общественно-деловой и жилой функциональным зонам, а также зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.

В нарушение требований статьей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П, и приказа Минрегионразвития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 22 исключение территории перечисленных земельных участков из границ населенных пунктов и отнесения к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения не имеет объективного и разумного обоснования, не направлено на соблюдение баланса публичных и частных интересов, не отвечает закрепленным в положении о территориальном планировании в составе настоящего генерального плана его целям и задачам, включающих в себя максимально эффективное использование всех ресурсов для повышения качества жизни, уровня предоставления населению социальных гарантий и услуг, повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ", а также препятствует дальнейшей реализации административными истцами инвестиционного проекта под проектным названием "Новый Город", направленного на развитие инфраструктуры игорной зоны "Янтарная", созданной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2008 года N 13-р.

Решением Калининградского областного суда от 24 июня 2021 года в удовлетворении административного иска отказано. Мотивированное решение изготовлено судом 5 июля 2021 года.

Не согласившись с постановленным решением, 4 августа 2021 года административные истцы посредством почтовой связи подали апелляционные жалобы, в которых просят судебный акт отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционных жалоб указали, что в нарушение пунктов 9 - 17 Порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, а также подготовки изменений и внесения их в такие документы, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 16 февраля 2017 года N 63, статей 9, 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административным ответчиком не представлено, и в деле отсутствуют какие-либо предложения органов исполнительной власти Калининградской области и передачи их в уполномоченный орган, информация в адрес Председателя Правительства Калининградской области о целесообразности подготовки изменений в документы территориального планирования, поручении Председателя Правительства Калининградской области уполномоченному органу о подготовке изменений в документы территориального планирования, что не позволяет установить инициатора и цели внесения оспариваемых изменений в генеральный план; в нарушение части 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации оспариваемый акт не содержит в качестве приложения перечень координат характерных точек границ населенных пунктов, входящих в состав Зеленоградского городского округа в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), что не позволяет достоверно установить факт нахождения принадлежащих административным истцам земельных участков в границах населенных пунктов; в нарушение пункта 5 части 22 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации заключение о результатах публичных слушаний от 9 декабря 2020 года не содержит аргументированных рекомендаций организатора публичных слушаний о целесообразности учета предложений и замечаний, внесенных участником публичных слушаний - генеральным директором ООО "Верум" Луценко Е.Л., что не позволяет установить мотив отклонения их предложений по изменению оспариваемого акта; в обжалуемом решении судом понятие "традиционное природопользование населения соответствующего муниципального округа" подменяется термином "сложившееся землепользование", спорные земельные участки фактически не используются административными истцами для ведения сельского хозяйства и доказательств обратного материалы дела не содержат, а до 2020 года у административных истцов, которые разработали концепцию застройки, не было объективной возможности приступить к реализации проекта, поскольку до утверждения решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320 генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", относящего спорные земельные участки к жилой зоне, зоне рекреационного назначения, общественно-деловой зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуре и изменения видов разрешенного использования земельных участков, получение разрешения на строительство на них было невозможно; изменение статуса муниципального образования не препятствует нахождению в его границах спорных земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, и не препятствует их отнесению к жилой зоне, зоне рекреационного назначения, общественно-деловой зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуры, оспариваемый акт вносит изменения в генеральный план "Зеленоградский городской округ", а не "Зеленоградский муниципальный округ", а в силу прямого указания пункта 3.2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) в границы муниципального образования, имеющего статус муниципальный округ, не могут входить земли сельскохозяйственного назначения; включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования (подпункт 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельного участка из одной категории в другую", пункт 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в то время как необходимого обоснования не имеется, а акт не отвечает критерию правовой определенности; вопреки выводам суда, требования природоохранного законодательства были исполнены при утверждении границ водоохраной зоны и границы прибрежной защитной полосы Балтийского моря, сведения о которых внесены в ЕГРН и не нарушались ранее действовавшим генеральным планом; в деле отсутствуют материалы по отнесению спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям, Схема территориального развития Калининградской области их также к таковым не относит.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, представителем Правительства Калининградской области и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу положений части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов административного дела следует, что административные истцы являются собственниками 28 земельных участков, расположенных в Зеленоградском районе Калининградской области, а именно:

- ООО "Верум" - с кадастровыми номерами N (с февраля 2013 года), N (с февраля 2013 года), N (с декабря 2016 года), N (с сентября 2020 года), общая площадь - 1 121 343 кв.м;

- ООО "Орбита" - с кадастровыми номерами N (с сентября 2020 года), общая площадь - 297 280 кв.м;

- Белова Г.Ф. - с кадастровым номером N (с июля 2015 года) площадью 100 000 кв.м.

Генеральным планом перечисленные земельные участки отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования и исключены из границ населенных пунктов, что объективно подтверждено фрагментом карты функциональных зон в составе соответствующего генерального плана, а также материалами по обоснованию генерального плана.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ утверждение генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в генеральный план, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 названного кодекса).

Проанализировав положения части 1.2 статьи 17, части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 1, пунктов 2 и 4 статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области), частей 1, 3, 5 статьи 18, части 9 статьи 5 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области...", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что документ территориального планирования муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден уполномоченным органом, с соблюдением формы его принятия, официально опубликован и введен в действие в установленном порядке.

По названным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о соответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюдена исходя из следующего.

Градостроительным кодексом Российской Федерации регламентируется, что решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24); представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (пункт 13 статьи 24).

В соответствии с частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.

В силу частью 4 названной статьи процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее также - сеть "Интернет"), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Как следует из материалов административного дела, письмом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 26 октября 2020 года проект генерального плана был направлен в администрацию муниципального образования "Зеленоградский городской округ" для организации и проведения публичных слушаний.

В соответствии с требованиями части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением главы муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 5 ноября 2020 года N 5, официально опубликованном в официальном печатном издании муниципального образования "Волна" 6 ноября 2020 года (выпуск N 49 (9337) и размещенном на официальном сайте муниципального образования "Зеленоградский городской округ", назначено проведение публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа в период с 10 по 26 ноября 2020 года в каждом из 112 населенных пунктов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которые включены в состав территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район", и организации местного самоуправления на объединенной территории".

Экспозиция проекта внесения изменений в генеральный план размещена на официальном сайте муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в разделе "Документы - Публичные слушания", а также была открыта для посещения в период с 6 по 26 ноября 2020 года включительно по средам и четвергам с 10.00 до 12.00 часов в городском центре культуры и искусства в г. Зеленоградске и домах культуры в пос. Коврово, пос. Переславское, пос. Красноторовка и пос. Лесной, что соответствует части 9 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно требованиям части 18, части 19 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам публичных слушаний оформлены соответствующие протоколы.