Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 апреля 2022 года Дело N 66а-427/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Хакасия о признании не действующим решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 29 декабря 2020 года N 173 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022-2023 годов" (в редакции Решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 10 июля 2021 года N 210)

с апелляционной жалобой Совета депутатов муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 16 декабря 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 29 декабря 2020 года N 173, опубликованным 30 декабря 2020 года в газете "Ширинский вестник" N 231-238 и вступившем в силу с 1 января 2021 года, утвержден бюджет муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022-2023 годов (далее - Решение N 173).

Решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 10 июля 2021 года N 210 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального района Ширинский район от 29.12.2020 года N 173 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" в Решение N 173 внесены изменения, в соответствии с которыми пунктами 1 и 2 общий объем доходов районного бюджета на 2021 год установлен в размере 1 082 949,3587 тыс. руб., общий объем расходов бюджета - 1 398 308,3587 тыс. руб., дефицит бюджета - 315 359 тыс. руб. или 126%.

Заместитель прокурора Республики Хакасия обратился в суд с названным административным исковым заявлением, обосновывая требования тем, что в нарушение статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации данным нормативным правовым актом предусмотрен дефицит бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год, превышающий более чем в 30 раз допустимый предел; объем внутреннего долга муниципального образования Ширинский район, утвержденный оспариваемым решением, также установлен с превышением верхнего предела общего объема доходов местного бюджета, что не отвечает требованиям пункта 4 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 16 декабря 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Решение Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 29 декабря 2020 года N 173 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022-2023 годов", действующее на дату рассмотрения дела судом первой инстанции в редакции решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 10 июля 2021 года N 210, признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет депутатов муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия со ссылкой на неверное применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие изложенных в решении суда выводов фактическим обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, прекратить производство по делу либо направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В качестве доводов жалобы указывает, что действие оспариваемого нормативного правового акта в настоящее время фактически прекращено, суд первой инстанции незаконно рассмотрел административное дело без привлечения к участию в нем в качестве заинтересованных лиц финансового управления администрации муниципального образования Ширинский район и главы муниципального образования Ширинский район, чьи права затрагиваются оспариваемым актом, неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела и не проверил в полном объеме процедуру принятия оспариваемого решения и порядок введения его в действие.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Республики Хакасия представлены возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судебной коллегией в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения Верховного Суда Республики Хакасия, считая его правильным.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации), является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 3, часть 2 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). Закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, Конституция Российской Федерации устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 132, часть 1).

Конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов бюджетов, определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате, в том числе, принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 29 декабря 2020 года Советом депутатов муниципального образования Ширинский район принято решение N 173 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022-2023 годов", действующее на дату рассмотрения дела в редакции решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 10 июля 2021 года N 210.

Согласно пункту 3 статьи 19 Устава муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия к компетенции Совета депутатов относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Решения Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов, если иное не установлено Федеральным законом N 131-ФЗ, и направляется председателем Совета депутатов в течение 10 дней главе района для подписания и обнародования (статья 20 Устава МО).

Проанализировав положения пункта 1 части 1 статьи 2, статей 17, 20 Устава муниципального образования Ширинский район, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 9 июля 2012 года N 37, и установив, что на заседании сессии Совета депутатов муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия 29 декабря 2020 года присутствовало 13 из 16 избранных депутатов (при установленной Уставом численности депутатского корпуса в составе 19 депутатов), единогласно проголосовавших за принятие решения "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022-2023 годов", а также то, что после подписания акта Председателем Совета депутатов муниципального образования Ширинский район, решение также было подписано и.о. главы муниципального образования Ширинский район, опубликовано в газете "Ширинский вестник" 30 декабря 2020 года, N 231-238 (13954-13961), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Решение N 173 принято уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку и процедуре его принятия, подписания, опубликования и введения в действие.

Выводы суда в указанной части подтверждаются исследованными по правилам статьи 84 КАС РФ доказательствами и постановлены при правильном применении и истолковании норм материального права, в связи с чем признаются правильными.

Дополнительно к указанным обстоятельствам судебной коллегией установлено, что в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Устава муниципального образования Ширинский район нормативные правовые акты Совета депутатов, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Совета депутатов только по инициативе главы района или при наличии его заключения.

В соответствии с указанной нормой 10 июля 2021 года Совет депутатов муниципального образования Ширинский район, рассмотрев в составе 13 присутствующих депутатов ходатайство главы муниципального образования Ширинский район по вопросу внесения изменений в решение Совета депутатов муниципального образования N 173, единогласно приняли Решение N 210 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального района Ширинский район от 29.12.2020 г. N 173 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Как следует из материалов дела, указанное решение также подписано председателем Совета депутатов муниципального образования Ширинский район С.В. Котюшевым и главой муниципального образования Ширинский район С.Н. Зайцевым, опубликовано в газете "Ширинский вестник" 15 июля 2021 года, N N 108-115 (14069-14076).

Сторонами административно-правового спора доводов о допущенных Советом депутатов муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия нарушениях процедуры принятия и порядка опубликования Решения N 173 и Решения N 210 не приводится; не содержит таких доводов и апелляционная жалоба ответчика.

С учетом установленных при рассмотрении дела обстоятельств, оспариваемый заместителем прокурора Республики Хакасия нормативный правовой акт в редакции, действующей на дату рассмотрения судом первой инстанции административного дела, принят уполномоченным органом, с соблюдением требований к процедуре его принятия, порядка опубликования и введения в действие.

Принимая решение об удовлетворении заявленных заместителем прокурора Республики Хакасия административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое Решение N 173 противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его постановленным при правильном применении и истолковании норм материального права.

В статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодатель сформулировал перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к числу которых относятся принципы самостоятельности бюджетов и сбалансированности бюджета.

В соответствии с данными принципами в пункте 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 настоящего Кодекса, дефицит бюджета не должен превышать 5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и (или) снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные настоящим пунктом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

В силу пункта 5.4 Приложения 1 к закону Республики Хакасия от 7 декабря 2007 года N 93-ЗРХ "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия" значение дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, полностью или частично заменяющего дотацию, утверждается законом о республиканском бюджете Республики Хакасия на очередной финансовый год и на плановый период.

Приложением 19 к Закону Республики Хакасия от 17 декабря 2020 г. N 88-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" для муниципального образования Ширинский район предусмотрен дополнительный норматив отчислений по налогу на доходы физических лиц в размере 50%.

Как установлено судом и следует из материалов дела, пунктами 1 и 2 Решения N 173 (здесь и далее в редакции Решения N 210) утверждены основные характеристики местного бюджета муниципального образования Ширинский район на 2021 и на плановый период 2022 и 2023 годов, из содержания которых следует, что общий объем доходов районного бюджета на 2021 год составляет 1082949,3587 тысяч рублей, общий объем расходов местного бюджета - 1398308,3587 тысяч рублей, дефицит местного бюджета - 315359 тысяч рублей.

Согласно Приложению 3 объем налоговых и неналоговых доходов на 2021 год составляет 250000 тысяч рублей, объем безвозмездных поступлений составляет 832949,3587 тысяч рублей; входящие в структуру доходов бюджета муниципального образования налоги на доходы физических лиц - 190000 рублей.

Дополнительный норматив отчислений в бюджет муниципального образования Ширинский район по налогу на доходы физических лиц составляет 50% или 150 793, 6 тыс. руб.

Исходя из указанных обстоятельств судебная коллегия признает правильным вывод суда первой инстанции о том, что с учетом установленного дополнительного норматива отчислений общий объем доходов бюджета муниципального образования Ширинский район без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений на доходы физических лиц составляет 99206,4 тысяч рублей (1082949,3587 рублей общий объем доходов -832949,3587 тысяч рублей безвозмездных поступлений -150793,6 тысяч рублей дополнительного норматива отчислений).

Таким образом, как правильно указал суд, дефицит местного бюджета муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на 2021 составляет 315 359 тыс. руб. или 126%, что прямо противоречит положениям пункта 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и при этом в составе источников финансирования дефицита местного бюджета не предусмотрены источники финансирования дефицита местного бюджета, предусмотренные абзацем третьим пункта 3 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим.

Доводы административного ответчика о формировании расходной части бюджета муниципального образования с учетом требований законодательства являлись предметом рассмотрения судом первой инстанции и обоснованно отклонены, поскольку дефицит бюджета утвержден со значительным превышением установленного бюджетным законодательством норматива при отсутствии реальных источников его финансирования.

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом первой инстанции не допущено нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного решения в соответствии с требованиями статьи 310 КАС РФ.

В частности, является основанным на ошибочном толковании норм процессуального права довод апелляционной жалобы о необходимости привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица главы муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия, поскольку, как следует из приведенных в абзаце втором пункта 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснений, привлечение к участию в деле об оспаривании нормативного правового акта главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования (как в данном случае), является правом суда, которое осуществляется лишь в необходимых случаях.

С учетом указанных обстоятельств, отказ в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в административном деле главы муниципального образования Ширинский район не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права.

Также не является обстоятельством, влекущим отмену обжалуемого решения, довод жалобы о не привлечении судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица финансового управления администрации муниципального образования Ширинский район, поскольку, вопреки доводам жалобы, обжалуемым решением не разрешался вопрос о правах и обязанностях указанного финансового органа.

Кроме того судебная коллегия отмечает, что обращение в суд заместителя прокурора Республики Хакасия с настоящим административным иском имеет место в защиту интересов неопределенного круга лиц, что само по себе исключает возможность установления и необходимость привлечения к участию в таком деле конкретных субъектов публичного правоотношения.

Подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании норм процессуального права и доводы апелляционной жалобы Совета депутатов муниципального образования Ширинский район о наличии оснований для прекращения производства по делу ввиду истечения срока действия оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно приведенной в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 правовой позиции, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).