Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 апреля 2021 года Дело N 66а-418/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-67/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авто предприятие Межобластное" о признании не действующим приказа Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области от 25 декабря 2019 года N 23-ОД "О реализации отдельных полномочий, установленных Законом Томской области от 29 декабря 2015 года N 216-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Томской области"

с апелляционной жалобой общества с ограниченной ответственностью "Авто предприятие Межобластное" на решение Томского областного суда от 23 декабря 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

25 декабря 2019 года Департаментом транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области принят приказ N 23-ОД "О реализации отдельных полномочий, установленных Законом Томской области от 29 декабря 2015 года N 216-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Томской области" (далее - Приказ от 25 декабря 2019 года N 23-ОД).

Данный приказ с приложениями опубликован 25 декабря 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Приложением N 3 к Приказу от 25 декабря 2019 года N 23-ОД утверждена Шкала для оценки критериев, предусмотренных частью 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Шкала).

Согласно пункту 2 Шкалы одним из критериев является опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участником договора простого товарищества, который подтвержден сведениями об исполненных государственных или муниципальных контрактах либо нотариально заверенными копиями свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления договоров, предусматривающих осуществление перевозок по маршрутам регулярных перевозок; установлено максимальное количество баллов - 100.

Пунктом 2 Примечания к Шкале установлено, что количество баллов, присуждаемых заявке участника открытого конкурса по критерию "Опыт осуществления регулярных перевозок", определяется следующим образом:

ОПti - количество дней осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по каждому маршруту в году начала осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа;

ОПti+1 - количество дней осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по каждому маршруту в последующих годах;

ОПiконкурс - количество дней осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по каждому маршруту в году проведения открытого конкурса до даты размещения извещения о проведении открытого конкурса.

В случае, если у участника открытого конкурса имеется несколько документов, подтверждающих опыт работы в определенный год, опыт работы по каждому из документов суммируется.

В случае, если у участника открытого конкурса опыт осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по двум и более маршрутам подтвержден единственным документом, то опыт работы по каждому из маршрутов суммируется.

Также устанавливается порядок расчета показателя "Т" для участников простого товарищества. Установлено, что значение, полученное в результате расчетов, записывается в виде числа, и ему присваивается значение в баллах по приведенной шкале.

Пунктом 3.4 определен критерий оценки - экологический класс транспортного средства, установлено максимальное количество баллов - 100.

Пунктом 3.5 определен критерий оценки - класс транспортного средства, установлено максимальное количество баллов - 100.

Общество с ограниченной ответственностью "Авто предприятие Межобластное" (далее также - ООО "Авто предприятие Межобластное", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Приказа от 25 декабря 2019 года N 23-ОД, ссылаясь на несоответствие Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

По мнению административного истца, Приказ от 25 декабря 2019 года N 23-ОД в части формирования порядка подсчета опыта в сфере пассажироперевозок устанавливает не предусмотренные федеральным законодательством указания на объем оказываемых услуг (зависимость количества лет оказания услуг от количества заключенных контрактов/договоров), имеет признаки нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Положения оспариваемого приказа содержат противоречивые и неоднозначные формулировки, антикоррупционная экспертиза нормативному правовому акту не проводилась, положения Приказа от 25 декабря 2019 года N 23-ОД по оценке критерия "опыт осуществления перевозок" и шкала присуждаемых баллов за него содержит коррупциогенные факторы, которые позволяют конкурсной комиссии применять положения приказа по своему усмотрению. В нарушение действующего законодательства оценка регулирующего воздействия оспариваемого приказа не проводилась, несмотря на тот факт, что он напрямую затрагивает вопросы предпринимательской деятельности.

Решением Томского областного суда от 23 декабря 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, общество с ограниченной ответственностью "Авто предприятие Межобластное" обратилось в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование доводов указывает, что оспариваемый приказ принят с нарушением процедуры принятия, что выражается в отсутствии документации, подтверждающей проведение в отношении проекта приказа антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия; документации, содержащей информацию о ходе разработки и рассмотрения проекта приказа. Кроме того указывает, что в ходе проведения антикоррупционной экспертизы проекта приказа он мог быть заменен на новый проект нормативного правового акта. Полагает, что установление критериев (показателей) - класс транспортных средств и экологический класс транспортных средств, порядок оценки и обязанности должны соответствовать этим показателям при участии в конкурсе и исполнении государственного контракта в сравнении с требованиями к транспортным средствам согласно реестру маршрутов, а также является необоснованным несением расходов предпринимателей - перевозчиков и возлагает дополнительные обязанности в контексте требований пункта 1 статьи 26.3.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ. В дополнениях к апелляционной жалобе, указывает, что административный ответчик установил свой порядок подсчета опыта, который противоречит федеральному законодательству.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшем в деле, Департаментом транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 и пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов.

Законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 указанного федерального закона).

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.1 этого же федерального закона).

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Частью 3 статьи 3 Закона Томской области от 29 декабря 2015 года N 216-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Томской области" определены полномочия уполномоченного органа исполнительной власти Томской области в рассматриваемой сфере.

В соответствии с подпунктом 12-1 пункта 9 Положения о Департаменте транспорта, дорожной деятельности и связи, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 9 января 2013 года N 1, Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области является органом государственной власти, осуществляющим полномочия, установленные частью 3 статьи 3 Закона Томской области от 29 декабря 2015 года N 216-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Томской области".

Суд первой инстанции, проанализировав предписания вышеназванных норм федерального законодательства, Закона Томской области от 29 декабря 2015 года N 216-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Томской области", Положения о Департаменте транспорта, дорожной деятельности и связи, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 9 января 2013 года N 1, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Суд первой инстанции также пришел к выводу об отсутствии нарушений в части проведения антикоррупционной экспертизы оспариваемого акта и наличия коррупциогенного фактора в связи с неопределенностью формулировок оспариваемого приказа.

Руководствуясь положениями Федеральных законов от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 17 июля 2009 года N 172 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Департаменте транспорта, дорожной деятельности и связи в Томской области, утвержденного приказом Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи в Томской области от 18 мая 2017 года N 22-ОД, допросив в качестве свидетеля Коробову А.А., являющуюся разработчиком проекта оспариваемого нормативного правового акта и сотрудником Комитета организационно-правового и финансового обеспечения, суд правомерно пришел к выводу о том, что отсутствие резолюции на проекте нормативного правового акта, при наличии листа согласования и штампа на нем, не свидетельствует о не проведении такой экспертизы либо о существенном нарушении порядка ее проведения и не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

При этом обоснованно признал несостоятельным довод о том, что автором проекта оспариваемого нормативного правового акта является Барсукова И.В.

Позиция суда по указанным выводам подробно и аргументировано изложена в решении суда, содержит обоснование соответствующими доказательствами, нормами федерального законодательства. Оснований не согласиться с данными выводами судебная коллегия не находит и апелляционная жалоба не содержит.

Доводы жалобы о том, что судом не дана надлежащая оценка свидетельским показаниям Коробовой А.А., являются несостоятельными, сводятся лишь к переоценке имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основании выводов суда. При наличии распоряжения Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области от 11 января 2019 годаN 1 "О внесении изменений в распоряжение Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области от 18.05.2017 N 44" об определении ответственных исполнителей за проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, оснований сомневаться в компетентности Коробовой А.А., на что указывает представитель истца в жалобе, у суда первой инстанции не имелось. Судебная коллегия их также не усматривает.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Судом первой инстанции проверено и мотивированно признано необоснованным утверждение административного истца о наличии в примечании к Шкале оспариваемого нормативного правового акта коррупциогенных факторов. Выводы суда основаны на положениях Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и пункта 2 Шкалы оспариваемого приказа.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что судом первой инстанции установлен факт проведения антикоррупционной экспертизы проекта Приказа от 25 декабря 2019 года N 23-ОД Департаментом транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области и по ее результатам коррупциогенные факторы в проекте нормативного правового акта выявлены не были.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что отсутствие оценки регулирующего воздействия само по себе в данном случае не является достаточным основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, так как не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого приказа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3-3 вышеуказанного закона).

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области утвержден постановлением администрации Томской области от 14 марта 2014 года N 75а.

Как правильно указал суд первой инстанции, оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и (или) областного бюджета (пункт 4 Порядка проведения оценки регулирующего воздействия), однако Приказ от 25 декабря 2019 года N 23-ОД не вводит избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, либо положений, способствующих возникновению необоснованных расходов.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия констатирует, что включение в Шкалу для оценки критериев таких показателей, как "экологический класс транспортного средства" и " класс транспортных средств" не устанавливает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности, не устанавливает каких-либо новых конкретных обязанностей, запретов или ограничений для перевозчиков как субъектов предпринимательской деятельности, каких-либо новых конкретных обязанностей, неисполнение которых влечет невозможность участия в конкурсе.

Качество как социально-экономическая категория и мера соответствия предоставляемых услуг условиям и требованиям стандартов, запросов потребителей проявляется в надежности, безопасности, доступности, комфортности предоставляемых услуг.

Применительно к транспортному средству, используемому для транспортных перевозок пассажиров, комфортность слагается из совокупности характеристик транспортных услуг, обусловливающих создание необходимых условий обслуживания, и удобства пребывания пассажиров на транспортном средстве в соответствии с установленными нормами и требованиями и достигается не только оснащенностью транспортного средства кондиционером и средствами информирования пассажиров, наличием низкого пола в транспортном средстве, багажных полок, индивидуального освещения и вентиляции, удобным размещением кресел, оборудованием для перевозок пассажиров с ограниченными возможностями передвижения, пассажиров с детскими колясками, уровнем шума в салоне, но и использованием для осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок транспортных средств, относящихся к высоким экологическим классам.

В силу положений статей 24, 26, 27 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в конкурсную документацию подлежат включению сведения о характеристиках транспортных средств, в реестры маршрутов регулярных перевозок, в свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок сведения о видах транспортных средств и классов транспортных средств, об экологических характеристиках транспортных средств, используемых для перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Таким образом, установление данных характеристик транспортного средства как характеристик, влияющих на качество перевозок, осуществляется в соответствии с вышеуказанным законом.

Согласно абзацу 2 пункта 1 Социального стандарта транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденного распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 года 3 НА-19р качество транспортного обслуживания населения представляет собой интегральную оценку уровня транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок и выражается в совокупности характеристик надежности, доступности, комфортности.