Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 30 марта 2022 года Дело N 66а-411/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-257/2021 по административному исковому заявлению Пяткова И.И. о признании не действующим в части Закона Томской области от 8 июня 2020 года N 64-ОЗ "О внесении изменения в Закон Томской области "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Томской области""

по апелляционной жалобе Пяткова И.И. на решение Томского областного суда от 14 декабря 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснение Пяткова И.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Законодательной Думы Томской области Останина В.А., администрации Томской области Горбовой А.В., Думы Томского района Куликовой Д.С., администрации Томского района Цынтиной Г.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

30 октября 2014 года Законодательной Думой Томской области принят Закон Томской области N 152-ОЗ "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Томской области" (далее - Закон Томской области N 152-ОЗ).

Нормативный правовой акт официально опубликован в сборнике правовых актов "Официальные ведомости Законодательной Думы Томской области" N 35 (211) 2014 год.

Согласно статье 1 Закона Томской области N 152-ОЗ настоящим законом за сельскими поселениями Томской области закрепляются вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4, 5, 6, 8, 13, 13.1, 15, 18, 20, 22, 26, 27, 33.1, 33.2, 38 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законом Томской области от 28 декабря 2017 года N 167-ОЗ "О внесении изменений в статью 1 Закона Томской области "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Томской области", официально опубликованным в официальном издании "Собрание законодательства Томской области" N 01/1 (186) январь 2018 часть 2, внесены изменения в статью 1, слова "пунктами 4" заменены словами "пунктами 4, 4.1".

28 мая 2020 года Законодательной Думой Томской области принят Закон Томской области N 64-ОЗ "О внесении изменения в Закон Томской области "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Томской области"" (далее - Закон Томской области N 64-ОЗ).

Статьей 1 Закона Томской области N 64-ОЗ внесены изменения в статью 1 Закона Томской области N 152-ОЗ, статья 1 изложена в новой редакции:

"Настоящим Законом за сельскими поселениями Томской области, за исключением сельских поселений, входящих в состав муниципального образования "Томский район", закрепляются вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4, 4.1, 5, 6, 8, 13, 13.1, 15, 18, 20 (в части, не отнесенной к вопросам местного значения сельского поселения в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), 22, 26, 27, 33.1, 33.2, 38 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

За сельскими поселениями, входящими в состав муниципального образования "Томский район", закрепляются вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4, 4.1, 5, 6, 8, 13, 13.1, 15, 18, 20 (выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах поселения, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее - уведомление о планируемом строительстве) параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях поселений, принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации), 22, 26, 27, 33.1, 33.2, 38 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 2 Закона Томской области N 64-ОЗ установлено, что закон вступает в силу с 1 января 2021 года.

Закон Томской области N 64-ОЗ официально опубликован в официальном издании "Собрание законодательства Томской области" N 6/2 (245) том 1 июнь 2020 год.

Пятков И.И. обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований просил признать не действующим с 1 января 2021 года Закон Томской области N 64-ОЗ, ссылаясь на его несоответствие Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, а также статьи 1 данного закона, принятой с нарушением требований пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих вопросах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований указал, что решением Томского районного суда Томской области от 28 декабря 2015 года постановлено признать незаконным бездействие администрации Зональненского сельского поселения, Совета Зональненского сельского поселения по не направлению в кадастровую палату Томской области в установленный законом срок Генерального плана и Правил землепользования и застройки Зональненского сельского поселения в электронном виде для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости. На администрацию Зональненского сельского поселения, Совет Зональненского сельского поселения возложена обязанность передать в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу в орган государственного кадастрового учета Генеральный план и Правила землепользования и застройки Зональненского сельского поселения в электронном виде для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 8 апреля 2016 года решение Томского районного суда Томской области от 28 декабря 2015 года изменено, резолютивная часть решения изложена в новой редакции, согласно которой на администрацию Зональненского сельского поселения, Совет Зональненского сельского поселения возложена обязанность в течение 6 месяцев подготовить в соответствии с пунктами 3, 5 части 1, частями 4-6 статьи 15 Федерального Закона "О государственном кадастре недвижимости" и передать в орган государственного кадастрового учета в объеме и порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 года N 71 документы для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости. Административный истец полагает, что в связи с внесением изменений в Закон Томской области N 152-ОЗ нарушается его право на принудительное исполнение судебного акта, а также право на перевод земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в иные земли, согласно установленным территориальным зонам. Кроме того, указывает, что Закон Томской области N 64-ОЗ принят с нарушением процедуры его принятия.

Решением Томского областного суда от 14 декабря 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Пятков И.И. обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование доводов указывает на то, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам административного дела. Так указывает, что административными ответчиками не были представлены подлинники документов по голосованию в первом и втором чтении при принятии оспариваемого закона, итоги электронного голосования сфальсифицированы. При принятии Закона Томской области N 64-ОЗ во втором чтении отсутствовал кворум. Административный истец не согласен с выводом суда относительно подписания оспариваемого закона Губернатором Томской области. Суд не дал должной оценки тому обстоятельству, что заключение Управления Минюста России по Томской области на проект закона было подготовлено за один день, тогда как законом установлен более длительный срок. Заключение на проект оспариваемого нормативного правового акта от 20 мая 2020 года Минюста России по Томской области, подписанное В.П. Бродским, и заключения на проект от 25 марта 2020 года и 15 мая 2020 года, подписанные Л.Н. Железчиковой, не отвечают требованиям действующего законодательства. Также судом не дано оценки тем обстоятельствам, что при рассмотрении экспертного заключения не был соблюден пункт 2 статьи 119-2 и пункт 3 Регламента Законодательной Думы Томской области. В нарушение требований законодательства прокурором Томской области не проведена проверка проекта закона на антикоррупционность нормативного правового акта, не было обеспечено его присутствия и не дано заключений при принятии закона в первом и втором чтении. Законодательная Дума Томской области не направляла проект оспариваемого закона в адрес Ассоциации "Совета муниципальных образований Томской области", и, соответственно, не получала от Ассоциации заключения. По мнению административного истца, оспариваемый закон нарушает его право на исполнение решения Томского районного суда от 28 декабря 2015 года, поскольку Закон Томской области N 64-ОЗ не содержит механизма по исполнению судебного акта. В подтверждение своей позиции им были заявлены ходатайства о вызове свидетелей, однако в их удовлетворении было отказано. По этим основаниям просит вызвать в судебное заседание в качестве свидетелей депутатов шестого созыва и сотрудников аппарата Законодательной Думы Томской области, представителей Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, сотрудников прокуратуры Томской области.

Относительно доводов апелляционной жалобы Законодательной Думой Томской области, администрацией Томской области, Думой Томского района, администрацией Томского района, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (статья 2 названного Закона).

В силу части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

В соответствии с пунктами 58, 65 Устава (Основного закона) Томской области Законодательная Дума Томской области является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Томской области. Законодательная Дума Томской области принимает законы Томской области и иные правовые акты области.

Разрешая административно-правовой спор, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт принят законодательным органом власти в пределах полномочий с соблюдением процедуры.

Виды нормативных правовых актов Томской области, порядок осуществления нормотворческой деятельности Законодательной Думой Томской области, Губернатором Томской области, Администрацией Томской области, иными исполнительными органами государственной власти Томской области, порядок подготовки проектов законов и иных нормативных правовых актов Томской области, их принятия, вступления в силу, их действия и толкования определены Законом Томской области от 7 марта 2002 года N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области" (далее - Закон Томской области N 9-ОЗ).

В соответствии со статьей 14 указанного Закона Томской области, устанавливающей порядок подготовки проекта нормативного правового акта области, подготовка текста проекта нормативного правового акта осуществляется нормотворческим органом, должностным лицом, иными субъектами, на которые возложена обязанность или которым предоставлено право подготовки проекта соответствующего нормативного правового акта (часть 1). Подготовленный проект нормативного правового акта проходит согласование со всеми заинтересованными лицами в порядке, предусмотренном регламентом работы соответствующего органа. В обязательном порядке документ направляется на правовую экспертизу в юридическую службу соответствующего органа (часть 2). В отношении нормативных правовых актов области и их проектов проводится антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном законодательством (часть 3). Порядок подготовки законов и иных нормативных правовых актов Томской области определяется настоящим Законом, а также принятыми в соответствии с ним другими законами Томской области, иными нормативными правовыми актами Томской области (часть 5).

Согласно части 1 статьи 28 Закона Томской области N 9-ОЗ порядок принятия Законодательной Думой Томской области законов Томской области, нормативных правовых актов Законодательной Думы Томской области устанавливается Регламентом Законодательной Думы Томской области в соответствии с действующим законодательством.

Регламент Законодательной Думы Томской области утвержден постановлением Законодательной Думы Томской области от 26 июля 2012 года N 460 (далее - Регламент).

В соответствии со статьей 89 Регламента правом законодательной инициативы в Законодательной Думе Томской области обладают субъекты, установленные Уставом (Основным Законом) Томской области.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Думу проектов законов Томской области (пункт 1 статьи 90 Регламента).

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 22 Устава муниципального образования "Томский район", пришел к правильному выводу, что Дума Томского района Томской области, являясь представительным органом муниципального образования "Томский район", наделена правом законодательной инициативы.

Согласно части 2 статьи 93 Регламента председатель Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в ответственный комитет Думы, который определяет соответствие законопроекта требованиям статьи 91 настоящего Регламента, а также в юридический отдел аппарата Думы для проведения правовой экспертизы.

Ответственный комитет направляет законопроект Губернатору Томской области, прокурору Томской области, в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, а также другим субъектам, чьи интересы затрагивает указанный законопроект, для получения предложений и замечаний. По решению ответственного комитета законопроект, затрагивающий интересы муниципальных образований Томской области, направляется в Ассоциацию "Совет муниципальных образований Томской области" для выявления мнения органов местного самоуправления по данному законопроекту. По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен также для проведения научной экспертизы. Предложения и замечания представляются в ответственный комитет в установленный им срок. Ответственный комитет готовит решение комитета по законопроекту (статья 94 Регламента).

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Думы для внесения на рассмотрение Думы (часть 1 статьи 99 Регламента).

Согласно статье 100 Регламента рассмотрение законопроектов Думой осуществляется не менее чем в двух чтениях.

Статьей 103 Регламента установлено, что по результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний или отклонить законопроект (пункт 1).

При рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции не установлено существенных нарушениях данного Регламента.

Из материалов дела следует, что 24 марта 2020 года проект Закона Томской области "О внесении изменений в Закон Томской области "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Томской области"" (первое чтение), представленный Думой Томского района Томской области, в соответствии с требованиями Регламента был направлен для подготовки заключений в Управление Минюста России по Томской области, в Департамент финансов Томской области, в юридический отдел Законодательной Думы Томской области.

На данный законопроект 25 марта 2020 года поступили заключения Управления Минюста России по Томской области от 24 марта 2020 года N 70/02-957, подписанное начальником Управления Барнаковой М.В., юридического отдела Законодательной Думы Томской области от 25 марта 2020 года, подписанное начальником отдела Железчиковой Л.Н., Департамента финансов Томской области от 25 марта 2020 года N ОП-143, из которых следует, что замечаний и предложений не поступило, коррупциогенных факторов в проекте закона не выявлено.

Несостоятельным является довод административного истца о несоответствии представленных заключений требованиям действующего законодательства в силу следующего.

В силу подпункта 1 пункта 3.1 распоряжения Председателя Законодательной Думы Томской области от 28 апреля 2017 года N 200-л юридический отдел, начальником которого является Железнякова Л.Н., осуществляет проведение правовой экспертизы и антикоррупционной экспертизы проектов законов, проектов иных нормативных правовых актов Думы, внесенных на рассмотрение в Думу, на соответствие их Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, а также осуществляет подготовку по результатам их проведения единого заключения.

Начальник юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области осуществляет проверку проектов заключений и подписывает их (должностной регламент, утвержденный Председателем Законодательной Думы Томской области от 27 апреля 2017 года).

Полномочия Барнаковой М.В., как начальника Управления Минюста России по Томской области, Железняковой Л.Н., как начальника юридического отдела Законодательной Думы Томской области, на подписание заключений подтверждены представленными в материалы дела приказами.

Представленные заключения соответствуют требованиям, содержащимся в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Экспертное заключение, согласно главе 14-2 Регламента Законодательной Думы Томской области, оформляется на действующий нормативный правовой акт, на проект закона в соответствии с пунктом 6 статьи 85 Регламента Управлением Министерства юстиции по Томской области дается заключение, в связи с чем, доводы жалобы в указанной части являются не состоятельными.

Составление заключений в более короткий срок, чем установлено законом, нарушением не является.

Решением комитета по строительству, инфраструктуре и природопользованию Законодательной Думы Томской области от 25 марта 2020 года N РКСИП6-64-333 решено рекомендовать включить в повестку очередного собрания Законодательной Думы Томской области рассмотрение доработанного проекта закона Томской области "О внесении изменений в Закон Томской области "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Томской области"" для принятия его в первом чтении, в случае поступления всех положительных заключений рекомендовать для принятия в двух чтениях.