Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 апреля 2022 года Дело N 66а-402/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре судебного заседания Кадочниковой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-1322/2021) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц об оспаривании в части решения Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 29 ноября 2018 года N 358 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Яровской теплоэлектрокомплекс", на 2019-2023 годы",

по апелляционному представлению прокуратуры Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2021 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя прокуратуры Алтайского края - прокурора Генеральной прокуратуры РФ Довыденко Н.П., представителя Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Есиной Н.В., представителя МУП "Яровской теплоэлектрокомплекс" Болдырева Р.О.,

УСТАНОВИЛА:

решением Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 29 ноября 2018 года N 358 установлены тарифы на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Яровской теплоэлектрокомплекс", на 2019-2023 годы (далее - решение N 358).

В приложении N 1 к решению N 358 установлены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на 2019-2023 годы для формирования тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Яровской теплоэлектрокомплекс" с использованием метода индексации установленных тарифов.

В приложении N 2 к решению N 358 установлены тарифы на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Яровской теплоэлектрокомплекс", на 2019-2023 годы.

И.о. прокурора Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решения N 358 в части определения в приложении 1 базового уровня операционных расходов в размере 80 331,35 тысяч рублей, а также в части установления в приложении N 2 тарифов с 01 января 2019 года по 30 июня 2019 года в размере 950,24 руб./Гкал, с 01 июля 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 1069,22 руб./Гкал, с 01 января 2020 года по 30 июня 2020 года в размере 1069,22 руб./Гкал, с 01 июля 2020 года по 31 декабря 2020 года в размере 1100,57 руб./Гкал, с 01 января 2021 года по 30 июня 2021 года в размере 1100,57 руб./Гкал, с 01 июля 2021 года по 31 декабря 2021 года в размере 1688,91 руб./Гкал, с 01 января 2022 года по 30 июня 2022 года в размере 1059,50 руб./Гкал, с 01 июля 2022 года по 31 декабря 2022 года в размере 1059,50 руб./Гкал, с 01 января 2023 года по 30 июня 2023 года в размере 1059,50 руб./Гкал, с 01 июля 2023 года по 31 декабря 2023 года в размере 1146,31 руб./Гкал.

Исковые требования мотивированы тем, что муниципальное унитарное предприятие "Яровской теплоэлектрокомплекс" (далее - МУП "ЯТЭК", Предприятие) осуществляет деятельность по выработке тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 32,5 мегаватт. Тарифы на производство тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии МУП "ЯТЭК", тарифы на тепловую энергию, холодную воду, поставляемые МУП "ЯТЭК" потребителям города Яровое рассчитаны Управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов методом индексации. Указывает, что экспертами Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов неверно применены разные подходы к определению затрат предприятия по видам деятельности. Также, экспертами на первый год долгосрочного регулирования в необходимую валовую выручку предприятия в отсутствие правовых оснований включены расходы на амортизацию имуществу, находящегося в хозяйственном ведении МУП "ЯТЭК" в сумме 360, 48 тысяч рублей. Указывает, что проверкой прокуратуры установлено, что часть расходов предприятия, учтённых органом тарифного регулирования в составе необходимой валовой выручки, МУП "ЯТЭК" фактически понесены не были. Считает, что выявленные нарушения порядка ценообразования могут повлечь нарушение прав неопределённого круга лиц на оплату соответствующих услуг по экономически обоснованным ценам.

Решением Алтайского краевого суда от 18 ноября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, первым заместителем прокурора Алтайского края подано апелляционное представление, в котором просит решение Алтайского краевого суда отменить, приняв решение об удовлетворении административных исковых требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что из содержания экспертного заключения невозможно определить, на основании каких исходных данных регулятором сделан вывод об обоснованности затрат предприятия на приобретение углеразмольных шаров, вспомогательных материалов по ремонтной программе, ремонту основных средств, услуг банков, включенных в тарифы на 2018 год, что позволило принять решение о включении таких затрат с учетом индексации в базовый уровень операционных расходов при принятии оспариваемого нормативного правового акта. Не согласен с размером расходов регулируемой организации на проведение ремонтных работ, включенных в базовый уровень операционных расходов. При неверном расчете одного вида затрат при принятии решения об установлении тарифов полностью изменяется величина необходимой валовой выручки, которая подлежит пересчету. Кроме того, указывает о применении разных подходов к определению затрат предприятия по видам деятельности, что нарушает принцип соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.

Представителями МУП "ЯТЭК" и Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (далее - Управление, тарифный орган) поданы возражения, в которых просят решение Алтайского краевого суда оставить без изменения, апелляционное представление без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель прокуратуры Алтайского края - прокурор Генеральной прокуратуры РФ Довыденко Н.П. доводы апелляционного представления поддержала в полном объеме.

Представитель Управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Есина Н.В., представитель МУП "Яровской теплоэлектрокомплекс" Болдырев Р.О., участвующие в деле с использованием системы видеоконференц-связи, считают, что решение вынесено законно, обоснованно и оснований для его отмены по доводам апелляционного представления не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, выслушав пояснения сторон судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания), иными нормативными правовыми актами.

Как указано в статье 2 Закона о теплоснабжении регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения - вид деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с настоящим Федеральным законом государственному регулированию.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям подлежат государственному регулированию.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы, перечень которых приведен в статье 8 настоящего Федерального закона, за исключением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Согласно пункту 1 положения об Управлении Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (далее - Управление, Управление по тарифам), утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 30 ноября 2011 года N 695, Управление является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, государственное регулирование и контроль применения цен, тарифов, наценок, надбавок на товары (продукцию) и услуги.

Из пункта 4.7 Положения следует, что Управление устанавливает тарифы на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии (мощности), составляющей 25 мегаватт и более, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней указанных тарифов (за исключением ценовых зон теплоснабжения).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое решение принято уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в установленном порядке опубликовано на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и по этим основаниям не обжалуется.

Из материалов дела следует, что 25 апреля 2018 года МУП "ЯТЭК" обратилось в Управление по тарифам с предложением об установлении цен (тарифов) на 2019 год, методом регулирования тарифов предприятие предложило выбрать метод долгосрочной индексации установленных тарифов (том 2 л.д. 179-181).

На основании данного обращения административным ответчиком открыто дело об установлении тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии на 2019-2023 годы методом индексации и 29 ноября 2018 года принято оспариваемое решение N 358.

19 декабря 2019 года Управлением по тарифам принято решение N 500 "О корректировке тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработке электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Яровской теплоэлектрокомплекс", на 2020 год".

18 декабря 2020 года Управлением по тарифам принято решение N 512 "О корректировке тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработке электрической и тепловой энергии на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Яровской теплоэлектрокомплекс", на 2021 год".

В соответствии с частью 1 статьи 3, частью 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются, в том числе, соблюдение экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала, обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Согласно части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестированного капитала; метод сравнения аналогов.

Из положений пунктов 15, 16, 28 Правил регулирования следует, что установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных.

Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования. Расчет цен (тарифов) осуществляется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями.

Под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

Пунктом 71 Основ ценообразования предусмотрено, что при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

В соответствии с пунктом 73 Основ ценообразования величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 57 - 66 настоящего документа с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом.

Величина операционных расходов определяется в соответствии с пунктами 58 - 60 настоящего документа и включает также другие расходы, осуществляемые за счет прибыли регулируемой организации.

Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя (пункт 57 Основ ценообразования).

Из пункта 58 Основ ценообразования следует, что операционные расходы включают в себя: расходы на приобретение сырья и материалов; расходы на ремонт основных средств; расходы на оплату труда; расходы на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями; расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг; расходы на служебные командировки; расходы на обучение персонала; лизинговый платеж, арендную плату с учетом особенностей, предусмотренных настоящим документом; определяемые в соответствии с методическими указаниями другие расходы, не относящиеся к неподконтрольным расходам, за исключением амортизации основных средств и нематериальных активов и расходов на погашение и обслуживание заемных средств.

Подпунктами 1-9 пункта 37 Методических указаний N 760-э предусмотрено, что при расчете базового уровня операционных расходов учитываются следующие расходы: расходы на сырье и материалы; расходы на ремонт основных средств; расходы на оплату труда; расходы на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями; расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг; расходы на служебные командировки; расходы на обучение персонала; лизинговый платеж, арендная плата, определяемые в соответствии с пунктами 45 и 65 Основ ценообразования; другие расходы, не относящиеся к неподконтрольным расходам, в том числе расходы по охране труда и технике безопасности, расходы на канцелярские товары.

Согласно последнему абзацу пункта 37 Методических указаний N 760-э при установлении базового уровня операционных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в последнем году предыдущего долгосрочного периода регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

Анализ данного положения позволяет сделать вывод о том, что вне зависимости от метода регулирования, тарифный орган, при установлении базового уровня операционных расходов на первый год долгосрочного периода регулирования, обязан провести анализ обоснованности расходов регулируемой организации за последний полный год предыдущего долгосрочного периода регулирования.

В соответствии с пунктом 9 Основ ценообразования, органы регулирования в соответствии с методическими указаниями исключают из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически необоснованные доходы регулируемых организаций.

Аналогичные положения содержатся в пункте 13 Методических указаний N 760-э.

Однако данные требования законодательства в сфере государственного регулирования цен на тепловую энергию Управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов выполнены не были.

Из экспертного заключения следует, что предприятием на 2019 год расходы на вспомогательные материалы для ремонта предложены в размере 2 1426, тысяч рублей. В обоснование фактических расходов представлены обосновывающие документы на сумму 1 212, 172 тысяч рублей. Экспертами управления по тарифам при формировании затрат по данной статьей, с учетом производственной необходимости приняты на уровне затрат, учтенных в действующем тарифе на 2018 год и с учетом индекса на 2019 год установлены в размере 12 242,97 тысяч рублей, из которых на производство электрической энергии - 4 025,90 тысяч рублей, на производство тепловой энергии - 8 217,07 тысяч рублей (том 1 л.д. 123 - 125).

Согласно экспертному заключению эксперты управления по тарифам посчитали возможным учесть расходы по статье затрат "услуги банков" на уровне утвержденных с применением индекса на соответствующий период на производство тепловой энергии в размере 40,71 тысяч рублей. При этом, как указано самими экспертами в заключении, из представленных договоров не представляется возможным определить расходы относимые на регулируемый вид деятельности (том 1 л.д. 180).

В экспертном заключении указано, что предприятием расчет потребностей в углеразмольных шарах на 2019 год установлен в размере 1 936,56 тысяч рублей, исходя из цены на 2017 год, с учетом индекса и нормы расходов углеразмольных шаров. При этом фактические расходы за 2017 год по данной статье не отражены. Экспертами приняты расходы по статье "углеразмольные шары" исходя из затрат, учтенных в действующем тарифе с применением индекса потребительских цен на 2018, 2019 годы в размере 537, 18 тысяч рублей (том 1 л.д. 52-53).

Из экспертного заключения, отзыва тарифного органа следует, что по статье расходов "ремонт основных средств" регулируемая организация договоры на поставку материалов и оказания услуг, заключенных в соответствии с действующим законодательством и распространяющих свое действие на период регулирования, не представила. С учетом производственной необходимостью на выполнение ремонтных работ, экспертами Управления по тарифам затраты по данной статье приняты на уровне затрат, учтенных в действующем тарифе на 2018 год, с учетом индекса потребительских цен на 2019 год в размере 20 568,70 тысяч рублей (том 2, л.д. 21-22).

При таких обстоятельствах, определение расходов на следующий долгосрочный период регулирования, исходя из указанных затрат, признанных тарифным органом экономически необоснованными, противоречат законодательству о ценообразовании в сфере теплоснабжения.

Управление по тарифам, учитывая положения пункта 9 Основ ценообразования, должно было исключить выявленную разницу между расчетной выручкой организации и размером экономически обоснованных затрат 2017 года.

Оснований для применения пункта 14 Основ ценообразования судебная коллегия не усматривает.

Согласно данному пункту, в течение периода действия регулируемых цен (тарифов) дополнительные средства, полученные регулируемой организацией в результате снижения операционных расходов вследствие повышения эффективности деятельности этой организации при осуществлении ею регулируемого вида деятельности, остаются в ее распоряжении.

В рассматриваемом случае данных о том, что разница между расчетной выручкой организации и размером экономически обоснованных затрат является экономией и достигнута в связи с повышением эффективности деятельности Предприятия, ни регулируемой организацией, ни тарифным органом не представлено.

Ссылка административного ответчика и заинтересованного лица на акт проверки 2021 года, который, по их мнению, подтверждает освоение денежных средств, подлежит отклонению.

Законность оспариваемых нормативных правовых актов проверяется судом на момент их принятия. Указанные в акте обстоятельства на момент принятия оспариваемого решения отсутствовали и возникли только спустя более двух лет.