Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 сентября 2021 года Дело N 66а-4009/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Синьковской Л.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а- 1318/2021 по апелляционной жалобе Главы муниципального округа Хамовники, Администрации муниципального округа Хамовники, Совета депутатов муниципального округа Хамовники на решение Московского городского суда от 8 июня 2021 года об удовлетворении административных исковых требований первого заместителя прокурора города Москвы о признании частично недействующим Устава муниципального округа Хамовники, утверждённого решением муниципального Собрания Хамовники в городе Москве от 27 ноября 2003 года N 13/2.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., возражения по доводам апелляционной жалобы прокурора Слободина С.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением муниципального Собрания Хамовники в г. Москве от 27 ноября 2003 года N 13/2 принят Устав муниципального округа Хамовники (далее - Устав), который зарегистрирован в Департаменте территориальных органов исполнительной власти г. Москвы 8 декабря 2003 года за N 071, в установленном порядке опубликован в издании "Хамовники", спецвыпуск, в декабре 2003 года, и его положения вступили в законную силу.

Заместитель прокурора города Москвы, действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункт "а" пункта 21 части 2 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 6, часть 7 статьи 11, пункт 16 статьи 16, часть 5 статьи 17, часть 2 статьи 22, части 2 и 3 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 35, часть 2 статьи 37 Устава муниципального округа Хамовники, утверждённого решением муниципального Собрания Хамовники в г. Москве от 27 ноября 2003 года N 13/2.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения Устава противоречат требованиям федерального и регионального законодательства, регулирующим общественные отношения в сфере местного самоуправления, имеющим большую юридическую силу. Длительное неприведение Устава в соответствие с изменениями федерального законодательства создаёт условия для неисполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей, что влечёт нарушение прав граждан. В связи с длительным непринятием мер по внесению изменений в Устав Хамовническим межрайонным прокурором г. Москвы 20 апреля 2020 года приносился протест на отдельные положения Устава. Вместе с тем, Устав в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства до настоящего времени не приведён.

Решением Московского городского суда от 8 июня 2021 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель Главы муниципального округа Хамовники, Администрации муниципального округа Хамовники, Совета депутатов муниципального округа Хамовники по доверенностям Кондратьев В.Д. просит изменить решение суда в части, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что Устав муниципального округа Хамовники не предполагает деления статей на части, в связи с чем неверное указание в решении суда элементов оспариваемого нормативного правового акта препятствует его исполнению. Также полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим либо со дня принятия, либо со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а не с момента вступления в законную силу решения суда.

Также считает, что судом в резолютивной части не указан способ исполнения решения суда, а именно, возложение на Совет депутатов муниципального округа Хамовники обязанности по отмене оспариваемого нормативного правового акта. Полагает, что воспроизведение в оспариваемом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта, в связи с чем вопреки выводу суда пункты 2 и 3 статьи 24, подпункт 2 пункта 1 статьи 35, пункт 2 статьи 37 Устава не противоречат положениям части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ.

Прокурором Клевцовой Е.А. принесены возражения на апелляционную жалобу.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителя прокуратуры города Москвы, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон города Москвы N 56) в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами и Уставом города Москвы устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации.

Согласно части 1 статьи 6 Закона города Москвы N 56 муниципальное образование имеет устав, которым регулируются вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.

Судом установлено, что отдельные положения Устава муниципального округа Хамовники не соответствуют федеральным законам и законам города Москвы.

Статья 3 Устава со ссылкой на положения Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" определяет вопросы местного значения.

В соответствие с подпунктом "а" пункта 21 части 2 статьи 3 Устава к вопросам местного значения муниципального округа Хамовники отнесено внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города предложений к проектам городских целевых программ.

В силу положений части 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 23 части 1 статьи 8 Закона города Москвы N 56 к вопросам местного значения муниципального округа отнесено внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений к проектам государственных программ (подпрограмм государственных программ) города Москвы.

Учитывая, что орган местного самоуправления муниципального округа в городе Москве дополнительными полномочиями по нормативному правовому регулированию указанных вопросов не наделен, суд пришёл к выводу о том, что названное положение Устава не соответствует приведённым нормам федерального и регионального законов.

Пунктом 2 части 1 статьи 6 Устава к исключительной компетенции Совета депутатов отнесено рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

В соответствии с пунктом 2 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, пунктом 3 части 4 статьи 12 Закона города Москвы N 56 вопросы осуществления контроля за исполнением бюджета в компетенции представительного органа не находятся, в связи с чем судом сделан вывод о несоответствии Устава в указанной части нормам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 7 статьи 11 Устава при досрочном прекращении полномочий главы муниципального округа новый глава муниципального округа избирается не позднее чем через 60 дней со дня прекращения полномочий главы муниципального округа.

В соответствии с частью 8.1-1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, частью 9.1 статьи 14 Закона города Москвы N 56 в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрание главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий. При этом если до истечения срока полномочий представительного органа осталось менее шести месяцев, избрание главы муниципального образования из состава представительного органа осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа, а избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со дня избрания представительного органа в правомочном составе.

Суд пришёл к выводу о том, что предусмотренный частью 7 статьи 11 Устава порядок избрания главы муниципального округа не соответствует части 8.1-1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, части 9.1 статьи 14 Закона города Москвы N 56.

В соответствии с пунктом 16 статьи 16 Устава к полномочиям администрации муниципального округа Хамовники отнесено содействие осуществлению государственного экологического мониторинга, внесение в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы предложений по созданию и размещению постов государственного экологического мониторинга, осуществление добровольного экологического мониторинга на территории муниципального округа.

Суд пришёл к выводу о несоответствии указанной нормы положениям пункта 12 части 4 статьи 12 Закона города Москвы N 56, в соответствии с которыми внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений по вопросам местного значения в соответствии со статьи 8 Закона города Москвы N 56 является исключительной компетенцией представительного органа.

Частью 5 статьи 17 Устава на Совет депутатов возложена обязанность установить квалификационные требования, в том числе к стажу муниципальной службы или работы по специальности.

В силу пункта 1 статьи 5, части 2 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", части 2.1 статьи 10 Закона города Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве" квалификационные требования к стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки для замещения должностей муниципальной службы не предъявляются.

С учетом изложенного судом сделан вывод о несоответствии данного положения Устава требованиям федерального и регионального законодательства.

Согласно части 2 статьи 22 Устава решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов, что не соответствует положениям пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым порядок принятия (издания) муниципальных правовых актов должен определяться уставом муниципального образования, а не Регламентом представительного органа.

Апелляционная жалоба не содержит доводов несогласия с решением суда в приведённой части.

Согласно частям 2 и 3 статьи 24 Устава датой официального опубликования муниципального нормативного правового акта является день первого опубликования его полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном Советом депутатов. Муниципальный нормативный правовой акт (за исключением Устава, решения Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав) вступает в силу со дня его официального опубликования, если в самом акте не оговорено иное.

Судебная коллегия не соглашается с доводами апелляционной жалобы о соответствии приведённых положений Устава требованиям федерального закона.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее- Постановление N 50) разъяснил, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Частью 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Таким образом, федеральным законом определены требования к печатному изданию, которое может служить источником официального опубликования, а также порядок вступления в силу муниципальных правовых актов и муниципальных нормативных правовых актов в зависимости от их категории.

Анализ указанных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод об установлении Уставом в оспариваемой части иного порядка вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов и определения печатного издания, отличного от установленного федеральным законодательством.

Довод апелляционной жалобы в указанной части судебная коллегия отклоняет.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 35 Устава в собственности муниципального округа может находиться имущество, предназначенное для осуществления переданных полномочий, в случаях, установленных законами города Москвы.

Согласно части 4 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения в соответствии с пунктами 1 - 4 части 1 статьи 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 Постановления N 50 разъясняет необходимость выяснять, является ли содержание оспариваемого акта или его части определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части.

Статья 23 Закона города Москвы N 56 (в редакции от 14 мая 2003 года), регулируя вопросы формирования муниципальной собственности, перечня имущества, порядок его передачи, не предусматривала случаи поступления в собственность муниципального образования имущества в соответствии с федеральными законами.

Так, согласно части 2 названной статьи, перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы, передаваемого в собственность и управление муниципальных образований, и порядок его передачи определяются законом города Москвы.

Законом города Москвы от 31 мая 2006 года N 22 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" часть 1 статьи 23 была изменена и изложена в редакции, согласно которой в собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами города Москвы.

Таким образом, оспариваемое положение Устава соответствовало части 2 статьи 23 Закона города Москвы N 56 в редакции, действовавшей на период его принятия, и не было приведено в соответствие с положениями действующего законодательства.

Кроме того, из содержания оспариваемой нормы можно сделать вывод о том, что она ограничивает как случаи передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, так и имущества для их осуществления.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма не исключает применение случаев, если таковые предусмотрены федеральным законом, указывает на её неопределенность.

С учетом изложенного, выводы суда о противоречии Устава в указанной части нормам, имеющим большую юридическую силу, являются верными.

Частью 2 статьи 37 Устава установлено, что источники формирования доходов местного бюджета и нормативы отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов в местный бюджет определяются законом города Москвы о бюджете города Москвы и не подлежат изменению в течение текущего финансового года.

Судом сделан верный вывод о том, что указанная норма не соответствует части 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ, части 1 статьи 5 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", которыми определена компетенция органов государственной власти города по нормативному правовому регулированию вопросов формирования доходов бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Поскольку в соответствии с указанными нормами законом города Москвы о бюджете города должны определяться источники формирования доходов бюджетов муниципальных образований и нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе, от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований, оспариваемая норма Устава подлежит приведению в соответствие с положениями Федерального закона N 131-ФЗ, Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".