Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 марта 2022 года Дело N 66а-393/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-50/2021 по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Россети Сибирь" о признании не действующими в части нормативных правовых актов

с апелляционными жалобами республиканской службы по тарифам Республики Бурятия, публичного акционерного общества "Россети Сибирь", на решение Верховного суда Республики Бурятия от 11 ноября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителя публичного акционерного общества "Россети Сибирь" Третьяковой О.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом республиканской службы по тарифам Республики Бурятия (далее - РСТ РБ, орган регулирования) от 26 декабря 2018 года N 1/50 (далее - Приказ N 1/50) определен размер необходимой валовой выручки территориальной сетевой организации ПАО "МРСК Сибири" - "Бурятэнерго", оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Бурятия, на период 2019 - 2023 годов (без учета оплаты потерь). Согласно приложению к приказу необходимая валовая выручка без учета оплаты потерь (далее - НВВ) на 2021 год была определена в размере 4825193,42 тыс. руб.

В последующем в Приказ N 1/50 внесены изменения: приказом РСТ РБ от 28 февраля 2020 года N 1/5 НВВ для ПАО "МРСК Сибири" - "Бурятэнерго" на 2021 года была скорректирована и установлена в размере 5199947,71 тыс. руб.; приказом республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года N 1/22, действовавшим на момент обращения истца в суд, приложение к Приказу N 1/50 изложено в новой редакции, НВВ сетевой организации на 2021 года утверждено в размере 5234088,61 тыс. руб. Приказом РСТ РБ от 27 мая 2021 года N 1/15, действующим на момент принятия настоящего решения, приложение к Приказу N 1/50 изложено в новой редакции, НВВ сетевой организации на 2021 год утверждено в размере 5234109,40 тыс. руб.

Указанные приказы РСТ Республики Бурятия не опубликованы.

Приказом республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года N 1/23 утверждены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия на 2021 год. В пункте 1 таблицы 1 приложения N 1 к приказу, устанавливающем НВВ сетевых организаций без учета оплаты потерь, учтенную при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Республике Бурятия, для ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) НВВ без ФСК (с ФСК) была установлена в размере 3760150,99 (4803582,28) тыс. руб.

Приказ опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru 30 декабря 2020 года и в этот же день зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов исполнительных органов власти Республики Бурятия за N 032020692.

Приказом республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 21 января 2021 года N 1/1 приложение N 1 к приказу от 25 декабря 2020 года N 1/23 изложено в новой редакции, при этом ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) НВВ без ФСК (с ФСК) установлена в прежнем размере -3760150,969 (4803582,28) тыс. руб.

25 января 2021 года Приказ зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов исполнительных органов власти Республики Бурятия за N 032021016 и 26 января 2021 года опубликован на официальном Интернет- портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru.

Публичное акционерное общество "Россети Сибирь" (ранее - ПАО "МРСК Сибири", наименование изменено решением общего собрания 1 июня 2020 года), филиалом которого является ПАО "Россети Сибирь" - "Бурятэнерго" (далее также - ПАО "Россети Сибирь", Общество, филиал) обратилось с административным иском в Верховный Суд Республики Бурятия, и с учетом уточненных административных исковых требований, просит признать не действующими с момента принятия вышеназванные нормативные правовые акты, ссылаясь на их несоответствие положениям статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", абзаца 11 пункта 7 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, пункта 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э.

В обоснование административного иска указывает, что в НВВ филиала на 2021 год не включены плановые операционные расходы текущего периода регулирования на оплату потерь электрической энергии на 2021 год в размере 263830,28 тыс. руб. Сумма расходов периода 2015 - 2019 годов в размере 567270,19 тыс. руб. вместо включения в НВВ, повторно перераспределена. Также РСТ РБ неправомерно перераспределила расходы в размере 335968,45 тыс. руб. без указания на то, к какой группе расходов относится данная сумма. Вопреки приведенным нормам, орган регулирования неправомерно отнес расходы за 2015 год в размере 38539,88 тыс. руб. на 2022 год, тогда как срок распределения расходов /доходов не мог превышать 5 лет, тем самым нарушены права на получение экономически обоснованной платы за услуги по передаче электрической энергии.

Решением Верховного суда Республики Бурятия от 11 ноября 2021 года исковые требования ПАО "Россети Сибирь" удовлетворены. Постановлено признать не действующими с момента принятия: приказ республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 декабря 2018 года N 1/50 "Об определении размера необходимой валовой выручки электросетевой организации ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго), оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Бурятия на 2019-2023 годы" в редакциях приказов республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года N 1/22, от 27 мая 2021 года N 1/15 в части, устанавливающей необходимую валовую выручку ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) (без учета оплаты потерь) на 2021 года в размере 5 234088,61 тыс. руб. и 5 234109,40 тыс. руб. соответственно; приказ республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года N 1/23 "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия" в редакции приказа РСТ РБ от 21 января 2021 года N 1/1 в части пункта 1 таблицы 1 приложения 1, устанавливающего необходимую валовую выручку ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) без ФСК (с ФСК), учтенную при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Республике Бурятия в размере 3 760150,99 тыс. руб. (4 803 582,28 тыс. руб.); приказ республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 27 мая 2021 года N 1/17 "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия" в части пункта 1 таблицы 1 приложения 1, устанавливающего необходимую валовую выручку ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) без ФСК (с ФСК), учтенную при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Республике Бурятия в размере 3 760 171,78 тыс. руб. (4 803 603,07 тыс. руб.). На республиканскую службу по тарифам Республики Бурятия возложена обязанность: принять акт, заменяющий признанный судом не действующим в части приказ республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 декабря 2018 года N 1/50 (в редакции приказов республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 25 декабря 2020 года N 1/22, от 27 мая 2021 года N 1/15).

С данным решением суда не согласилась республиканская служба по тарифам Республики Бурятия и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. Не оспаривая выводы суда о том, что абзац 15 пункта 37 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, регламентирует регулирование тарифов при применении метода доходности инвестированного капитала, указывает, что судом не применены нормы материального права, регламентирующие перераспределение затрат в рамках метода долгосрочной индексации НВВ, установленного пунктом 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178. Суд не учел, что тарифный орган, определив плановые показатели по валовой выручке на следующий период регулирования имеет право принять решение об изменении таких плановых показателей на этот период, что в последующем будет им учитываться при оценке фактических значений расходов, сложившихся в результате изменения таких показателей. Полагает, что судом необоснованно отклонен довод о том, что установленная законодательством предельная величина перекрестного субсидирования не позволяла учесть все затраты Общества в 2021 году.

Также с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции обратилось Общество, в которой просит изменить мотивировочную часть решения суда, исключить выводы суда относительно правомерности перераспределения затрат в размере 38539,88 тыс. руб. и признать действия РСТ РБ по распределению фактических затрат, понесенных в 2015 году, несоответствующими действующему законодательству. По мнению административного истца, фактические расходы за 2015 год могут быть распределены не более чем на 5 лет - с 2017 по 2021 годы. Также просит оценить на соответствие 5-летнему сроку распределение экономически обоснованных расходов, выявленных по факту 2016-2019 годов, поскольку в решении суда такая оценка отсутствует.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокурором, участвовавшем в деле, принесены возражения, административным истцом поданы возражения на апелляционную жалобу республиканской службы по тарифам.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы и представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Правоотношения в сфере тарифов на услуги по передаче электрической энергии урегулированы законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, включающим в себя Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) и иные регулирующие отношения в указанной сфере федеральные законы, а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике), к числу которых относятся Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методические указания по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания).

Согласно статье 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном Основами ценообразования и Правилами государственного регулирования цен.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что оспариваемые приказы РСТ РБ NN 1/23 от 25 декабря 2020 года (в редакции от 21 января 2021 года), N 1/17 от 27 мая 2021 года по своей форме соответствуют приведенным законоположениям, официально опубликованы и зарегистрированы, приняты РСТ РБ в пределах предоставленных ей полномочий. Нарушений процедуры при их принятии не допущено - в соответствии с пунктами 8, 12, 20 Правил регулирования цен по предложению регулируемой организации было открыто дело об установлении цен (тарифов), до принятия приказов проведены экспертизы предложения об установлении цен (тарифов) (пункт 22 Правил) с составлением экспертных заключений, приказы приняты органом регулирования в пределах предоставленных ему полномочий по итогам заседания правления (коллегии) органа регулирования, о чем суду представлены протоколы заседания (пункт 25 Правил регулирования цен), приказы об установлении единых (котловых) тарифов опубликованы в установленном порядке.

При этом, суд первой инстанции верно указал, что несмотря на то, что приказ от 26 декабря 2018 года N 1/50, устанавливающий размер НВВ регулируемой организации, и его последующие редакции от 25 декабря 2020 года и от 27 мая 2021 года, не обладает всеми признаками нормативного правового акта, не является препятствием для его проверки в оспариваемой части в рамках настоящего дела, поскольку он является составной частью комплексного правового регулирования ценообразования в сфере установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии и его действие распространяется на неопределённый круг лиц, соответственно, он обладает признаками нормативного правового акта.

Кроме того, суд обоснованно не усмотрел оснований для прекращения производства по делу в части признания не действующими приказов РСТ РБ от 25 декабря 2020 года N 1/23 (в редакции от 21 января 2021 года N 1/1) "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия", а также от 26 декабря 2018 года N 1/50, от 25 декабря 2020 года N 1/22.

Пунктом 2 Основ ценообразования необходимая валовая выручка определяется как экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Судом установлено, что 27 апреля 2018 года Общество обратилось с заявлением об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии на долгосрочный период 2019-2023 годов с применением метода индексации необходимой валовой выручки.

Приказом РСТ Республики Бурятия от 7 мая 2018 года N 1/6 открыто дело об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии, проведена экспертиза предложений сетевой организации и приказом от 26 декабря 2018 года N 1/49 установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности территориальных сетевых организаций с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки; приказом от 26 декабря 2018 года N 1/50 определен размер необходимой валовой выручки электросетевой организации, оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Бурятия на 2019-2023 годы. На 2020 год НВВ установлена в размере 4688638,19 тыс. руб., на 2021г. - в размере 4825193,42 тыс. руб.

Приказом РСТ РБ N 1/34-1 от 26 декабря 2019 года в приказ N 1/50 внесены изменения, размер НВВ административного истца на 2020 год скорректирован и установлен в размере 4993739,12 тыс. руб. В этот же день органом регулирования принят приказ N 1/35 "О единых котловых тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия", в пункте 1 таблицы 1 приложения 1 к которому для ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) НВВ без ФСК (с ФСК) была установлена в размере 3631328,36 (4594119,74) тыс. руб.

Приказом РСТ РБ от 28 февраля 2020 года N 1/5 в приказ РСТ РБ от 25 декабря 2018 года N 1/50 вновь внесены изменения, приложение к приказу изложено в новой редакции, НВВ на 2020 год установлена в размере 5016080,61 тыс. руб.

Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Бурятия от 30 марта 2021 года приказ Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 декабря 2018 года N 1/50 "Об определении размера необходимой валовой выручки электросетевой организации ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго), оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Бурятия на 2019-2023 годы" (в редакции приказов республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 декабря 2019 года N 1/34-1, от 28 февраля 2020 года N 1/5, от 25 декабря 2020 года N 1/22) в части приложения к приказу, устанавливающего необходимую валовую выручку ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) (без учета оплаты потерь) на 2020 год в размере 5 016 080,61 тыс. руб.; приказ республиканской службы по тарифам Республики Бурятия "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия" от 26 декабря 2019 года N 1/35 (в редакции приказа РСТ РБ от 27 января 2020 года N 1/3) в части пункта 1 таблицы 1 приложения 1, устанавливающего необходимую валовую выручку ПАО "МРСК Сибири" (Бурятэнерго) без ФСК (с ФСК) без учета оплаты потерь, учтенную при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Республике Бурятия в размере 3 631 328,36 тыс. руб. (4 594 119,74 тыс. руб.), признаны не действующими с момента их принятия. На республиканскую службу по тарифам Республики Бурятия возложена обязанность принять акты, заменяющие признанные судом недействующими положения приказов.

28 апреля 2020 года истец обратился с заявлением в РСТ РБ о корректировке необходимой валовой выручки на 2021 год и установлении ее в размере 10515665 тыс. руб., а также об установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии на 2021 год, приложив расчет и обосновывающие материалы.

11 ноября 2020 года истец направил в адрес РСТ РБ скорректированную тарифную заявку на 2021 год.

Приказом РСТ РБ от 12 мая 2020 года N 1/4 открыто дело об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия на 2021 год, назначены уполномоченные по делу, о чем 15 мая 2020 года направлено соответствующее письмо в адрес заместителя генерального директора филиала ПАО "МРСК Сибири" - "Бурятэнерго" С.Ю. Козлова; проведена экспертиза предложения регулируемой организации, на заседании коллегии РСТ РБ 25 декабря 2020 года в присутствии представителей административного истца принят приказ N 1/22, которым скорректирован НВВ на 2021 год (5234088,61 тыс. руб.) и приказ N 1/23 "О единых котловых тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия", в пункте 1 таблицы 1 приложения 1 к которому для ПАО "Россети Сибирь" (Бурятэнерго) НВВ без ФСК (с ФСК) была установлена в размере 3760150,99 (4803582,28) тыс.руб.

Приказом РСТ РБ от 21 января 2021 года N 1/1, принятым во исполнение приказов Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 26 ноября 2020 года N 1162/20 "Об утверждении предельных минимальных и максимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые потребителям, не относящимся к населению и приравненным к нему категориям потребителей, по субъектам РФ на 2021 год", в приказ РСТ РБ от 25 декабря 2020 года N 1/23 внесены изменения в части, не касающейся оспариваемого размера НВВ административного истца.

Приказом ФАС России от 23 апреля 2021 года N 390/21 "Об отмене приказа Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия" отменены с 1 июня 2021 года единые (котловые) тарифы и индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия в связи с нарушением пункта 14 Основ ценообразования, пункта 3 Порядка формирования сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации, утвержденного приказом ФСТ России от 12 апреля 2012 года N 53-э/1, пунктов 50 и 51 Методических указаний.

В связи с принятием указанного приказа ФАС России, на заседании коллегии РСТ РБ 27 мая 2021 года в присутствии представителей административного истца принят приказ от 27 мая 2021 года N 1/15, которым в приказ от 26 декабря 2018 года N 1/50 вновь внесены изменения. НВВ административного истца на 2021 год установлена в размере 5234109,40 тыс. руб. Приказ вступил в силу со дня его подписания.

Также регулятором на заседании коллегии в этот же день принят приказ от 27 мая 2021 год N 1\17 "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Бурятия, в пункте 1 таблицы 1 приложения 1 которого, НВВ административного истца без ФСК (с ФСК) установлена в размере 3760171,78 (4803603,07) тыс. руб.

Регулирование тарифов на услугу по передаче электрической энергии на 2021 год для ПАО "Россети Сибирь" (Бурятэнерго) осуществлялось с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Проверяя доводы административного истца о правомерности перераспределения 267616,30 тыс. руб. - величины необходимой валовой выручки на оплату потерь электрической энергии на 2021 год, суд исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования, тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации НВВ, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования, включая уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, определяемый в соответствии с пунктом 40 (1) этих же Основ.

Цена (тариф) покупки потерь электрической энергии, учитывается при установлении тарифа на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, с использованием которых услуги по передаче электрической энергии оказываются регулируемыми организациями.

Исключение экономически необоснованных доходов и расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, выявленных, в том числе, по результатам проверки их хозяйственной деятельности, учет экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, в целях сглаживания изменения тарифов могут осуществляться в течение периода, в том числе, относящегося к разным долгосрочным периодам регулирования, который не может быть более 5 лет. В этом случае распределение исключаемых экономически необоснованных доходов и расходов, учитываемых экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования, осуществляется при расчете необходимой валовой выручки соответствующего годового периода регулирования с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Действие положений, установленных настоящим абзацем, не распространяется на территориальные сетевые организации, необходимая валовая выручка которых с учетом расходов на оплату потерь и оплату услуг других территориальных сетевых организаций за 3 последних периода регулирования не превысила 10 процентов суммарной необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, учтенной при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии (абзац 11 пункт 7 Основ ценообразования).