Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 апреля 2021 года Дело N 66а-390/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.,

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.,

при секретаре судебного заседания Таран И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Аркатова Ивана Владимировича об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N с апелляционной жалобой Комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула на решение Алтайского краевого суда от 22 декабря 2020 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N (N), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N (N), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Аркатов И.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующими Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>. В обоснование заявленных требований ссылается на то, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по указанному адресу. 14 июля 2020 года комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал в его заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность без проведения торгов, поскольку Барнаульской городской Думой 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки, которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.

В ходе подготовки дела к судебному разбирательству судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Комитет по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула.

Решением Алтайского краевого суда от 22 декабря 2020 года административные исковые требования удовлетворены; приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица Комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула Огнёва Е.А. просит постановленный судебный акт отменить и принять по делу новое решение. В обоснование жалобы указывает на то, что в соответствии с Генеральным планом спорный земельный участок расположен в функциональной зоне - иные зоны, в соответствии с Правилами землепользования и застройки в территориальной зоне - открытых пространств. Жилищная застройка в данных зонах запрещена. Суд первой инстанции дал оценку Генеральному плану, однако, административный истец требований в отношении него не заявлял, в связи с чем, суд вышел за пределы заявленных требований. Кроме того, в оспариваемом решении суда сделан необоснованный вывод о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку административный регламент, в котором установлены основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, разработан административным ответчиком с соблюдением требований Приказов Министерства Экономического развития Российской Федерации и положений Земельного кодекса Российской Федерации. Судом не дана оценка доводам административного ответчика о том, что спорный земельный участок не оформлен, расположенный на нем объект является самовольной постройкой, которая не участвует в гражданском обороте. Признание судом оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части, не приведет к восстановлению прав административного истца, поскольку Генеральный план не оспорен, а административный ответчик будет определять режим земельного участка с учетом его положений.

Относительно доводов жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Аркатов И.В. пользуется земельным участком с расположенным на нем жилым домом 1998 года постройки по адресу: <адрес>

Согласно фрагменту Генерального плана - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу <адрес>, находится в иной функциональной зоне. Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, спорный земельный участок находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула отказано Аркатову И.В. в предоставлении земельного участка на праве собственности без проведения торгов в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки в территориальной зоне открытых пространств Р5, что лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок во владение и пользование на законном основании.

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что положения Генерального плана города Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, не отвечают требованиям определенности, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер, в связи с чем отнесение спорного земельного участка, которым пользуется административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5), в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории также не могло быть признано отвечающим критерию формальной определенности.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, которые основаны на верном применении норм материального права с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Судом дана оценка доводам административного ответчика о том, что спорный земельный участок находится в зоне затопления паводком 1% обеспеченности, в связи с чем данная зона отнесена к территории, не подлежащей застройке, однако, как верно указано в обжалуемом решении, это не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны.

Как следует из представленных материалов, Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории, поэтому разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне. Однако ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению).

Судом также принято во внимание, что согласно статье 81 Правил землепользования и застройки города Барнаула для территориальной зоны открытых пространств (Р5) предусмотрен градостроительный регламент, которым к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, при этом виды разрешенного использования земельных участков не связаны с озеленением территории, что также говорит о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части документам территориального планирования и принципу формальной определенности.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения административного искового заявления.

Ссылки апеллянта на то, что суд неправомерно вышел за пределы заявленных требований, несостоятельны, поскольку оценка положений Генерального плана в обжалуемом решении суда не свидетельствуют о выходе за пределы административных исковых требований, судом разрешен именно тот спор, который заявлен административным истцом.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Учитывая изложенное обжалуемое решение Алтайского краевого суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 22 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка