Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 мая 2021 года Дело N 66а-356/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Войтко С.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца общества с ограниченной ответственностью "Камчатский трофей" на решение Камчатского краевого суда от 09 декабря 2020 года

по административному делу N 3а-35/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Камчатский трофей" об оспаривании в части постановления Губернатора Камчатского края от 29 июля 2020 года N 130 "Об утверждении лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот добычи охотничьих ресурсов, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, для Камчатского края на период с 01 августа 2020 года до 01 августа 2021 года", возложении обязанности издать новый нормативно-правовой акт.

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., объяснения представителя административного истца ФИО4, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Камчатский трофей" (далее - ООО "Камчатский трофей") обратилось в суд с административным исковым заявлением к Губернатору Камчатского края, в котором с учетом уточнений просило признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Губернатора Камчатского края от 29 июля 2020 года N 130 "Об утверждении лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот добычи охотничьих ресурсов, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, для Камчатского края на период с 01 августа 2020 года до 01 августа 2021 года" (далее - Постановление N 130) в части строки 2 приложения 1 графы "численность особей, лимит особей", строки 3 приложения 1 графы "численность особей, лимит особей", строки 26 раздела Х таблицы 2 графы "численность вида охотничьих ресурсов, показатель численности особей на 1000 га, квота добычи всего", строки 26 раздела Х таблицы 3 графы "численность вида охотничьих ресурсов, показатель численности особей на 1000 га, квота добычи всего", а также возложить на Губернатора Камчатского края обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий обжалуемое постановление в части, признанной судом недействующей.

В обоснование административных исковых требований указано, что Постановлением N 130 в части оспариваемых строк существенно нарушены права и законные интересы ООО "Камчатский трофей", поскольку квота добычи охотничьих ресурсов и лимит добычи охотничьих ресурсов утверждены в меньшем размере, в результате чего административный истец недополучил квоту добычи охотничьих ресурсов "рысь" и "снежный баран" в охотничьем угодье "Тигильское" Тигильского района Камчатского края в размере 1 особь рыси и 1 особь снежного барана, что нарушает требования пункта 9 статьи 24 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 209-ФЗ), пунктов 4 и 5 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2010 года N 228 "Об утверждении порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию" (далее - Приказ N 228), пунктов 7, 7.2 и 7.2.2 Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 06 сентября 2010 года N 344, поскольку сведения о численности охотничьих ресурсов приняты не по данным, предоставленным ООО "Камчатский трофей".

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица было привлечено агентство лесного хозяйства Камчатского края.

Решением Камчатского краевого суда от 09 декабря 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, административное исковое заявление удовлетворить, указывая, что обязанность по сбору сведений о численности и состоянии охотничьих ресурсов на закрепленных охотничьих угодьях возложена на ООО "Камчатский трофей", а не на агентство лесного хозяйства Камчатского края, следовательно, предоставляемые административным истцом сведения о численности охотничьих ресурсов должны быть отражены в результатах государственного мониторинга. При этом в ходе государственной экологической экспертизы не исследовался вопрос о правильности определения численности охотничьих ресурсов. Судом первой инстанции неверно оценен вывод экспертной комиссии о том, что квоты добычи по каждому виду охотничьих ресурсов определены на основании данных о численности заявленных видов охотничьих ресурсов. Кроме того, оспариваемое постановление издано с указанием тех данных о популяции, которые не были предметом исследования государственной экологической экспертизы, поскольку в сведения о численности были внесены изменения после того, как экспертная комиссия дала положительное заключение. В этой связи заключение экспертной комиссии от 16 июня 2020 года не имеет юридической силы, а Постановление N 130 принято в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы. Полагает, что расчеты численности охотничьих ресурсов, принятые судом первой инстанции, являются неправильными, отсутствует обоснование признания верными расчетов агентства лесного хозяйства Камчатского края. При рассмотрении административного дела по существу не в полной мере проверен расчет квоты рыси и не дана оценка противоречивости представленных заинтересованным лицом различных данных о ее численности. Суд не мотивировал, каким образом можно использовать показатель "усредненной" численности, не предусмотренный методиками. Расчет квоты снежного барана также должным образом не проверен. Для охотничьего угодья "Тигильское" Тигильского района незаконно использован показатель плотности снежного барана за 2015-2016 годы, поскольку сведения агентства лесного хозяйства Камчатского края о численности снежного барана в 2020 году не исследовались, а были определены расчетным путем по показателям, полученным в 2015-2016 годах, поэтому они не являются данными на 01 апреля 2020 года.

В письменных возражениях министерство природных ресурсов и экологии Камчатского края просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетеля, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу сделан обоснованный вывод о том, что Постановление N 130 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере добычи охотничьих ресурсов.

В связи с тем, что указанный нормативный правовой акт устанавливает лимиты добычи охотничьих ресурсов и квот добычи охотничьих ресурсов для Камчатского края на период с 01 августа 2020 года до 01 августа 2021 года, в том числе и для административного истца, который полагает, что численность охотничьих ресурсов и размер квоты определены для ООО "Камчатский трофей" с нарушением действующего законодательства, что нарушает его права, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что ООО "Камчатский трофей" было вправе обратиться в Камчатский краевой суд с требованиями о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Постановления N 130 в части строки 2 приложения 1, строки 3 приложения 1, строки 26 раздела Х таблицы 2, строки 26 раздела Х таблицы 3.

В силу пунктов "в" и "д" статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов: организация и осуществление сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; установление в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 209-ФЗ, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; регулирование численности охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; ведение государственного охотхозяйственного реестра и осуществление государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; заключение охотхозяйственных соглашений (пункты 1-3, 5 и 6 части 1 статьи 33 Федерального закона N 209-ФЗ).

В соответствии с частями 3, 4, 6 и 7 статьи 24 Федерального закона N 209-ФЗ лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок не позднее 1 августа текущего года на период до 1 августа следующего года. По согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждается лимит добычи кабарги, дикого северного оленя, благородного оленя, косулей, лося, овцебыка, серны, сибирского горного козла, тура, снежного барана, рыси, соболя. Лимит добычи охотничьих ресурсов исчисляется на основе нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов. В документе об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов указываются объем изъятия в отношении каждого вида охотничьих ресурсов, при необходимости их пол и возраст, а также квота добычи охотничьих ресурсов для каждого охотничьего угодья.

Согласно пункту 9 статьи 24 Федерального закона N 209-ФЗ квота добычи охотничьих ресурсов в отношении каждого закрепленного охотничьего угодья определяется в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения в соответствии с Федеральным законом N 209-ФЗ.

Пункт 10 статьи 24 Федерального закона N 209-ФЗ предусматривает, что в случае, если квота добычи охотничьих ресурсов в отношении закрепленного охотничьего угодья устанавливается в меньшем объеме, чем объем, определенный предусмотренной частью 9 статьи 24 Федерального закона N 209-ФЗ заявкой, обосновываются причины такого несоответствия.

В силу пунктов 1, 4 и 5 статьи 38 Федерального закона N 209-ФЗ поддержание охотничьих ресурсов в состоянии, позволяющем сохранить их численность в пределах, необходимых для их расширенного воспроизводства, обеспечивается путем разработки, установления и соблюдения нормативов и норм в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Нормативы, предусмотренные статьей 38 Федерального закона N 209-ФЗ, разрабатываются и утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Нормы, предусмотренные статьей 38 Федерального закона N 209-ФЗ, разрабатываются и утверждаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Решения органов государственной власти о регулировании численности охотничьих ресурсов принимаются на основе данных о численности охотничьих ресурсов, об их размещении в охотничьих угодьях, о динамике их состояния и других данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, документированной информации, содержащейся в государственном охотхозяйственном реестре, данных федерального государственного статистического наблюдения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (часть 3 статьи 48 Федерального закона N 209-ФЗ).

На основании статьи 20 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира.

Приказом N 228 утвержден порядок принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений (действовал на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и на момент вынесения решения Камчатским краевым судом) (далее - Порядок N 228).

Из пункта 9.5 Порядка N 228 следует, что для подготовки документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации уполномоченный орган субъекта Российской Федерации до 1 мая направляет материалы, обосновывающие лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный проводить государственную экологическую экспертизу.

В соответствии с пунктом 9.6 Порядка N 228 после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, но не позднее 15 июня уполномоченный орган субъекта Российской Федерации направляет на согласование в Минприроды России проект лимита добычи на территории субъекта Российской Федерации видов охотничьих ресурсов, лимит добычи которых утверждается по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, с приложением пояснительной записки, содержащей оценку качества проведенных учетных работ в разрезе охотничьих угодий и иных территорий, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, и в целом по субъекту Российской Федерации, описание погодных условий в период проведения учетных работ, информацию о незаконной добыче и гибели охотничьих ресурсов, в отношении которых устанавливается лимит добычи, за предыдущий год.

Проект должен содержать для каждого вида охотничьих ресурсов следующие сведения: численность в текущем году и за два предыдущих года; установленный лимит добычи охотничьего ресурса за два предыдущих года; освоение лимита за два предыдущих года, выраженное в процентах; устанавливаемый лимит добычи, в том числе взрослых особей и особей в возрасте до 1 года; устанавливаемые квоты добычи для охотничьих угодий и объемы добычи для территорий, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, но не являющихся охотничьими угодьями.

Таким образом, действующим законодательством установлена обязательная процедура проведения государственной экологической экспертизы при подготовке документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов.

Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) и Положением о порядке проведения Государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года N 698 (далее - Положение N 698, действовало на момент издания оспариваемого постановления) был определен порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона N 174-ФЗ, государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом N 174-ФЗ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения N 698 оно устанавливало порядок проведения государственной экологической экспертизы, осуществляемой Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 23 Положения N 698 предусмотрено, что государственная экологическая экспертиза считается завершенной после утверждения приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации или его территориального органа заключения, подготовленного экспертной комиссией.

Как уставлено судом первой инстанции и подтверждено материалами административного дела, 31 марта 2014 года ООО "Камчатский трофей" и агентство лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края заключили охотхозяйственное соглашение N, согласно которому административный истец обязуется обеспечивать проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры в охотничьем угодье "Тигильское" Тигильского района Камчатского края.

ООО "Камчатский трофей" 16 марта 2020 года представило в агентство лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края сведения о численности охотничьих ресурсов (млекопитающие) в 2020 году (на 01 апреля 2020 года), из которых следует, что в охотугодье N 42 "Тигильское" находится 34 особи снежного барана и 17 особей рыси. Такие же данные о численности снежного барана и рыси содержатся в заявке административного истца на установление квот добычи охотничьих ресурсов на период с 01 августа 2020 года до 01 августа 2021 года. Кроме того, в указанной заявке в охотугодье N 42 "Тигильское" показатель численности снежного барана 1,70 особи на 1000 га., квота добычи 3 % от численности составляет 1 особь; показатель численности рыси 0,06 особи на 1000 га., квота добычи 10 % от численности составляет 2 особи.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 15 июня 2020 года N 93-П утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

Из данного заключения следует, что в распоряжение экспертов были представлены: проект лимита добычи охотничьих ресурсов, проект квот добычи в табличной форме по видам животных, пояснительная записка к проектам, оценка воздействия на окружающую природную среду, с предложением планируемого процента изъятия охотничьих ресурсов, документы государственного мониторинга охотничьих ресурсов, заявки на установление квот добычи, документы согласований и материалы обсуждений объекта экспертизы.

При проведении экспертного исследования установлена численность охотничьих ресурсов на территории Камчатского края, которая составила в том числе 750 голов рыси и 11 580 особей снежного барана. При этом несмотря на то, что в заключении экспертной комиссии государственной экологической экспертизы имеется указание на три показателя численности рыси (1551 особь (л.д. 110, том 1), 1515 голов (л.д. 113, том 1) и 750 голов (л.д. 113, том 1), судебная коллегия полагает, что итоговую численность особей комиссия экспертов определилав размере 750 голов, что подтверждают проведенные ею расчеты (л.д. 113 и 114, том 1).

На основании этих данных о численности, а также сведений о естественной гибели, уровне браконьерства эксперты определилиобъем добычи на территории Камчатского края снежного барана в размере 3,3 % от его численности (11580 особей) - 387 особей, рыси в размере 3,2 % от его численности (750 голов) - 24 особи.

Письмом от 24 июля 2020 года Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации был согласован лимит добычи охотничьих ресурсов на территории Камчатского края в сезон охоты 2020-2021 годы, устанавливаемый в соответствии с нормативами допустимого изъятия и с учетом заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Камчатского края от 15 июня 2020 года.

Между тем, из Постановления N 130 следует, что утверждена численность снежного барана 14 322 особи, лимит добычи 387 особей или 2,7 %, численность рыси 1 516 особей, лимит добычи 24 головы или 1,58 %, то есть в ином размере, чем предусмотрено заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

Кроме того, в отношении снежного барана и рыси установлены объемы изъятия, ниже минимального норматива, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 апреля 2010 года N 138 "Об утверждении нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов и нормативов численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях" (действовал на момент принятия Постановления N 130), а именно ниже 3 % от общей численности, без какого-либо на то обоснования (например, снижение численности охотничьих ресурсов относительно численности в предыдущих сезонах охоты).

Согласно части 5 статьи 18 Федерального закона N 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Учитывая указанные положения федерального законодательства, а также утверждение оспариваемым постановлением иной численности охотничьих ресурсов "снежный баран" и "рысь", чем это было определено положительным заключением государственной экологической экспертизы, указанная государственная экологическая экспертиза в данной части утратила юридическую силу.

Новые объемы добычи утверждены без проведения новой государственной экологической экспертизы, в отсутствие ее положительного заключения и без какого-либо обоснования в самом Постановлении N 130, в связи с чем их нельзя признать законными.

При сохранении лимитов добычи охотничьих ресурсов произведено увеличение численности этих ресурсов, что повлекло уменьшение лимита добычи охотничьих ресурсов, выраженного в процентах, в связи с чем справедливым является суждение апеллянта о противоречивости принимаемых агентством лесного хозяйства Камчатского края и Губернатором Камчатского края величин.

Несмотря на то, что данные об общем лимите добычи охотничьих ресурсов приведены без изменения их числового выражения, согласованного с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, объемы добычи фактически были снижены, поскольку лимит изъятия является относительной величиной, рассчитываемой от общей численности особей в процентном соотношении, исходя из допустимых объемов добычи. В данном случае этот процент допустимого изъятия был снижен и составил 2,7 и 1,58 % для снежного барана и рыси соответственно.