Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 5 августа 2021 года Дело N 66а-3451/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С.,

судей Ковалёвой Ю.В., Кудряшова В.К.,

при секретаре Никишовой О.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-426/2021 по административным исковым заявлениям Прохоровой Надежды Юльевны, Колесникова Игоря Константиновича, Севастьянова Вячеслава Николаевича, Жарковой Ирины Петровны, Наумова Игоря Вячеславовича о признании недействующими отдельных положений постановления Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" (в редакции постановления Губернатора Московской области N 530-ПГ от 26 ноября 2020 года)

по апелляционным жалобам Севастьянова Вячеслава Николаевича, Наумова Игоря Вячеславовича на решение Московского областного суда от 25 февраля 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В., объяснения представителя Губернатора Московской области Ивановой Н.Г., представителя Министерства здравоохранения Московской области Литвиновой Ю.А., представителя Министерства социального развития Московской области Фролова Д.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., судебная коллегия

установила:

постановлением Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N 108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" (далее - Постановление N 108-ПГ), принятым в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), на территории Московской области на основании указанных в нём нормативно-правовых актов, имеющих большую юридическую силу, с 00 часов 00 минут 13 марта 2020 года на территории Московской области введён режим повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановление N 108-ПГ опубликовано на официальном интернет-портале Правительства Московской области www.mosreg.ru 12 марта 2020 года и в печатном издании "Ежедневные новости. Подмосковье" N 45 от 13 марта 2020 года.

В последующем в данный нормативный правовой акт вносились изменения постановлениями Губернатора Московской области от 13 марта 2020 года N 115-ПГ, от 16 марта 2020 года N 126-ПГ, от 18 марта 2020 года N 132-ПГ, от 19 марта 2020 года N 133-ПГ, от 20 марта 2020 года N 135-ПГ, от 23 марта 2020 года N 136-ПГ, от 24 марта 2020 года N 141-ПГ, от 25 марта 2020 года N 143-ПГ, от 26 марта 2020 года N 144-ПГ, от 27 марта 2020 года N 161-ПГ, от 29 марта 2020 года N 162-ПГ, от 31 марта 2020 года N 163-ПГ, от 02 апреля 2020 года N 171-ПГ, от 4 апреля 2020 года N 174-ПГ, от 9 апреля 2020 года N 175-ПГ, от 10 апреля 2020 года N 176-ПГ, от 12 апреля 2020 года N 178-ПГ, от 18 апреля 2020 года N 193-ПГ, от 21 апреля 2020 года N 204-ПГ, от 28 апреля 2020 года N 214-ПГ, от 29 апреля 2020 года N 216-ПГ, от 1 мая 2020 года N 222-ПГ, от 7 мая 2020 года N 227-ПГ, от 11 мая 2020 года N 229-ПГ, от 17 мая 2020 года N 239-ПГ, от 22 мая 2020 года N 244-ПГ, от 28 мая 2020 года N 263-ПГ, от 1 июня 2020 года N 268-ПГ, от 23 июля 2020 года N 344-ПГ, от 1 августа 2020 года N 353-ПГ, от 6 августа 2020 года N 354-ПГ, от 20 августа 2020 года N 374-ПГ, от 18 сентября 2020 года N 414-ПГ, от 25 сентября 2020 года N 420-ПГ, от 1 октября 2020 года N 429-ПГ, от 7 октября 2020 года N 439-ПГ, от 15 октября 2020 года N 455-ПГ, от 19 октября 2020 года N 463-ПГ, от 31 октября 2020 года N 485-ПГ, от 6 ноября 2020 года N 496-ПГ, от 9 ноября 2020 года N 502-ПГ, от 20 ноября 2020 года N 518-ПГ, от 26 ноября 2020 года N 530-ПГ, которые были опубликованы на официальном Интернет-портале Правительства Московской области www.mosreg.ru.

Согласно пункту 5.1 Постановления N 108-ПГ (в редакции постановления от 26 ноября 2020 года N 530-ПГ) на граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан, имеющих заболевания, указанные в приложении к данному постановлению, возложена обязанность в период со 2 ноября 2020 года по 13 декабря 2020 года (включительно) не покидать место проживания (пребывания), в том числе жилые и садовые дома, за исключением случаев:

1) обращения за медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью;

2) передвижения к месту приобретения товаров, работ, услуг, в целях выгула домашних животных, выноса отходов до ближайшего места накопления отходов, прогулок и занятий физкультурой и спортом на открытом воздухе.

Данный пункт не применяется к руководителям и сотрудникам предприятий, организаций, учреждений и органов власти, чьё нахождение на рабочем месте является критически важным для обеспечения их функционирования, работникам здравоохранения, а также к гражданам, определённым решением оперативного (противоэпидемического) штаба по проведению санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области.

В указанной редакции нормативный акт действовал до 11 декабря 2020 года, до принятия постановления Губернатора Московской области N 558-ПГ от 11 декабря 2020 года.

В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 5.3 Постановления N 108-ПГ, Министерству транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области совместно с Министерством социального развития Московской области, Министерством здравоохранения Московской области поручено обеспечить приостановление:

1) оформления билетов с использованием социальных карт жителя Московской области гражданам, указанным в пункте 5.1 данного постановления, для проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения с 11 ноября 2020 года по 13 декабря 2020 года (включительно);

2) возможности использования социальных карт жителя Московской области гражданами, указанными в пункте 5.1 данного постановления, для проезда в городском и пригородном сообщении Московской области и наземном городском пассажирском транспорте города Москвы, Московском метрополитене и Малом кольце Московской железной дороги (МЦК) с 11 ноября 2020 года по 13 декабря 2020 года (включительно).

Прохорова Н.Ю., Колесников И.К., Севастьянов В.Н., Жаркова И.П., Наумов И.В. (далее - административные истцы) обратились в Московский областной суд с административными исковыми заявлениями, соединёнными в одно производство, в которых просили признать недействующими пункт 5.1, подпункты 1, 2 пункта 5.3 Постановления N 108-ПГ (в редакции постановления от 26 ноября 2020 N 530-ПГ).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Губернатором Московской области в отсутствие установленных законодательством полномочий на его принятие. Пунктом 5.1 оспариваемого нормативного акта нарушаются права административных истцов, гарантированные Конституцией Российской Федерации, ограничивая их права на передвижение. Севастьянов В.Н. и Жаркова И.П. относятся к категории граждан в возрасте старше 65 лет, являются инвалидами 3 группы, в связи с чем пользуются льготами, предоставленными Законом Московской области от 23 марта 2006 года N 36/2006-ОЗ "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области", в том числе правом на бесплатный проезд на автомобильном и городском наземном электрическом транспорте Московской области (автобус, троллейбус, трамвай) по маршрутам регулярных перевозок по регулярным тарифам по социальной карте жителя Московской области. Между тем, оспариваемое в части Постановление N 108-ПГ лишает административных истцов права на пользование льготами на проезд по социальной карте. Данные ограничения противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, и введены Губернатором Московской области с превышением полномочий.

Наумов И.В., с учётом уточнения административного иска, также просил признать недействующим Постановление N 108-ПГ (в редакции постановления от 26 ноября 2020 года N 530-ПГ) в части подпунктов 1, 2 пункта 5.3, указывая, что является ветераном боевых действий, поэтому на основании положений Закона Московской области от 23 марта 2006 года N 36/2006-ОЗ "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" имеет льготу в виде бесплатного проезда в общественном городском и пригородном транспорте (кроме такси) при наличии социальной карты жителя Московской области. В силу положений подпунктов 1 и 2 пункта 5.3 Постановления N 108-ПГсоциальные карты жителей Подмосковья были заблокированы, тем самым, проезд на общественном транспорте стал невозможен, что привело его к лишению права на бесплатный проезд в общественном транспорте и дополнительным материальным затратам. Полагает оспариваемые нормативные положения незаконными и противоречащими нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Московского областного суда от 25 февраля 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционных жалобах Севастьянов В.Н. и Наумов И.В. просили решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального и процессуального права, определены обстоятельства, имеющие значение для дела, указывая на то, что оспариваемые положения носят явный дискриминационный характер по возрасту и состоянию здоровья, что противоречит положениям Конституции Российской Федерации (статья 19), оспариваемыми положениями нарушено право на бесплатный проезд граждан в возрасте свыше 65 лет, включая инвалидов 3 группы, чем уменьшается уровень социальной поддержки инвалидов, что противоречит Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; полагают, что Губернатор Московской области превысил свои полномочия, приостановив пользование инвалидами старше 65 лет федеральными льготами.

Наумов И.В. в апелляционной жалобе также указал, что административными ответчиками не представлено доказательств законности применения к нему оспариваемых положений; суд не дал оценки доводам о том, что он является сотрудником непрерывно действующего предприятия, на которое возложены функции профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в условиях чрезвычайной ситуации и угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, что его нахождение на рабочем месте является важным для обеспечения функционирования предприятия.

На апелляционные жалобы Министерством здравоохранения Московской области, Губернатором Московской области, прокуратурой Московской области представлены письменные возражения.

В суде апелляционной инстанции представители Губернатора Московской области, Министерства здравоохранения Московской области, Министерства социального развития Московской области просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и возражениях на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам оснований для отмены решения суда не находит.

Судебная коллегия, проанализировав представленные доказательства, пришла к выводу о наличии у административных истцов, как лиц, имеющих социальные карты для бесплатного проезда, действие которых было приостановлено, права на обращение в суд с административными исковыми заявлениями о признании названного нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части.

Суд первой инстанции, проанализировав пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской, предписания Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный Закон N 68-ФЗ), подпункта "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", Закона Московской области N 41/2003-03 "О Губернаторе Московской области" (статьи 1, 10, 12), сделал верный вывод о принятии оспариваемого Постановления N 108-ПГ с дальнейшими изменениями и дополнениями уполномоченным лицом - Губернатором Московской области в пределах своей компетенции с соблюдением порядка опубликования.

Право компетентного органа субъекта Российской Федерации устанавливать ограничительные мероприятия подтверждено также Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области".

Таким образом, доводы апелляционных жалоб о том, что при принятии оспариваемых в части положений Постановления N 108-ПГ Губернатором Московской области превышены полномочия, являются несостоятельными и противоречащими нормам права, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Статьёй 41 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Для реализации указанного права в Российской Федерации должны приниматься необходимые меры по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

При этом, положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации (часть 3).

В соответствии со статьёй 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон N 5242-I) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Положения статьи 8 Закона N 5242-1 предусматривают, что право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом N 68-ФЗ.

Исходя из положений статьи 2 Федерального закона N 68-ФЗ, правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется данным Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьёй 11 Федерального закона N 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности отнесены: принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11); принятие решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11); установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" данного пункта (подпункт "у" пункта 1 статьи 11).

Подпунктом "ф" пункта 1 статьи 11 указанного выше федерального закона закреплено, что с учётом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы её возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 данного федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 данного федерального закона.

В силу подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Статьёй 19 Федерального закона N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ), граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "а.2" статьи 10 Федерального закона года N 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 (далее - Правила поведения).

Исходя из подпунктов "а, б" пункта 3 Правил поведения, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны: а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).