Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 10 августа 2021 года Дело N 66а-3405/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И.,

судей Синьковской Л.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Борковской А.Б.,

с участием прокурора Бобылевой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-748/2021 по апелляционным жалобам Корнева Е.Н., Самилло И.В., Войленко Е.А., Варнавской Л.В., Голосовой И.В. на решение Московского городского суда от 14 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Войленко Е.А., Варнавской Л.В., Голосовой И.В., Корнева Е.Н., Самилло И.В. о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28 июля 2020 года N 1111-ПП "Об объектах природного комплекса Юго-Восточного округа Москвы".

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.И., выслушав объяснения административных истцов Самилло И.В., Корнева Е.Н., представителя административных истцов Корнева Е.Н., Самилло И.В., Войленко Е.А., Голосовой И.В. - Борисовой С.В., представителя Правительства Москвы Савина А.С., заключение прокурора Бобылевой О.А., полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 июля 2020 года Правительством Москвы принято постановление N 1111-ПП "Об объектах природного комплекса Юго-Восточного административного округа города Москвы", которое официально опубликовано 04 августа 2020 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 32, том 2.

Указанным постановлением, в связи с изменением градостроительной ситуации и в целях соблюдения баланса природных и озелененных территорий города Москвы:

- изменены границы объекта природного комплекса N 65б Юго-Восточного административного округа города Москвы "Сквер в районе Ставропольского проезда, вл. 17", в его состав включен участок территории площадью 0,62 га, согласно приложению 1 к настоящему постановлению;

- установлены границы объекта природного комплекса N 83 Юго-Восточного административного округа города Москвы "Бульвар (проектный) между Пронской ул. и ул. Авиаконструктора Миля, район Выхино-Жулебино", из его состава исключен участок территории площадью 0,52 га, согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Административные истцы, являющиеся жителями района Выхино-Жулебино города Москвы, обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28 июля 2020 года "Об объектах природного комплекса Юго-Восточного округа Москвы".

В обоснование требований указали, что изымаемый на основании постановления земельный участок является "зеленой зоной" района, территорией природного комплекса, который разрабатывался в составе проекта планировки в соответствии с нормами градостроительного проектирования с целью установления гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду. Изъятие земельного участка, который представляет собой часть бульвара, приведет к изъятию территории общего пользования в нарушение пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По утверждению административных истцов, изымаемый земельный участок относится к землям особо охраняемых территорий на основании статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации, в отношении которых существует специальный правовой режим, исключающий свободное изъятие, а также к зоне охраняемого природного ландшафта на основании постановления Правительства Москвы от 28 декабря 1999 года N 1215, что также влечет невозможность изъятия участка из состава территории природного комплекса. Принятое постановление Правительства Москвы N 1111-ПП нарушает их право на благоприятную окружающую среду, гарантированное статьей 11 Федерального закона N 7 "Об охране окружающей среды".

Решением Московского городского суда от 14 апреля 2021 в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Корнев Е.Н., Самилло И.В. просят решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, указав на то, что в нарушение подпункта "в" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом не выяснено, соблюдена ли процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе предусмотренная регламентом, устанавливающим согласование проекта акта с организациями в соответствии с их компетенцией, который в материалах дела отсутствует. Представленный административным ответчиком лист согласования проекта нормативного правового акта надлежащим образом не заверен, не содержит ссылки на документ, который согласовывался лицами, проставившими в листе согласования свои визы, а также представлен без проекта документа к которому он подготовлен, в связи с чем доказательством соблюдения процедуры принятия акта не является. При вынесении решения суд неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для административного дела и неправильно применил нормы материального права. Выводы суда о недоказанности отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования со ссылкой как на правила землепользования и застройки, так и на его фактическое использование нельзя признать обоснованными. Спорное постановление вносит изменение в документы территориального планирования, тогда как для такого рода изменений установлен иной порядок изменения категории, статуса и границ озеленённых территорий.

В апелляционной жалобе Войленко Е.А., Варнавская Л.В., Голосова И.В. просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований ссылаясь на то, что требование административных истцов о проверке соблюдения регламента принятия оспариваемого постановления проигнорировано. Кроме того, в удовлетворении ходатайств об обеспечении иска, истребовании и при общении к материалам дела решения градостроительно-земельной комиссии от 19 февраля 2015 года было отказано. Цель изъятия оспариваемого земельного участка, соответствие данного изъятия требования действующего законодательства и влияние такого изъятия на соблюдение прав и законных интересов административных истцов на благоприятную окружающую среду судом первой инстанции в полной мере не исследовано. Вывод суда об изменении границ озлённых территорий без уменьшения зеленых насаждений не соответствует обстоятельствам дела. Учитывая, что оспариваемым постановлением осуществлено изъятие земельного участка из состава озеленённых территорий, административному ответчику необходимо было провести публичные слушания и общественные обсуждения. Из оспариваемого постановления не следует, что был исполнен порядок компенсационного озеленения. Заявление административных истцов о расположении спорного земельного участка в санитарно-защитной зоне торгового центра "Привоз" и подземных гаражей стоянки с предприятием по обслуживанию автотранспорта необоснованно не принято судом во внимание.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокуратурой г. Москвы представлены возражения, в которых указано на то, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в неявившихся административных истцов Войленко Е.А., Варнавской Л.В., Голосовой И.В.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, судебная коллегия полагает решение не подлежащим отмене ввиду отсутствия таких оснований.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Отказывая Корневу Е.Н., Самилло И.В., Войленко Е.А., Варнавской Л.В., Голосовой И.В. в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое заявителями постановление Правительства Москвы от 28 июля 2020 года N 1111-ПП "Об объектах природного комплекса Юго-Восточного округа Москвы" принято уполномоченным органом правомерно, в рамках компетенции субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности и охраны окружающей среды, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, введения в действие и опубликования, по своему содержанию оспариваемые нормы федеральному законодательству не противоречат и права административных истцов не нарушают.

До принятия указанного нормативного правового акта постановлением правительства Москвы от 19 января 1999 года N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий" утвержден перечень территорий Природного комплекса Москвы с режимами регулирования градостроительной деятельности, а также его границы, согласно которому к территориям Природного комплекса Москвы отнесены объекты "Бульвар (проектный) между Пронской ул. и ул. Авиаконструктора Миля, район Выхино-Жулебино", "Сквер в районе Ставропольского проезда, вл. 17", закреплены их границы и площадь.

Оспариваемым постановлением Правительства Москвы из состава территории объекта природного комплекса N 83 Юго-Восточного административного округа города Москвы "Бульвар (проектный) между Пронской ул. и ул. Авиаконструктора Миля, район Выхино-Жулебино" был исключен участок территории площадью 0,52 га (приложение 2), в целях компенсации исключаемого участка озелененной территории общего пользования в состав территории природного комплекса N 65б Юго-Восточного административного округа города Москвы "Сквер в районе Ставропольского проезда, вл. 17" включен участок территории площадью 0,62 га (приложение 1).

Кроме того, названным постановлением внесены изменения в Перечень территорий Природного комплекса г. Москвы (кроме особо охраняемых природных территорий и объектов Природного комплекса Центрального административного округа), утвержденным постановлением Правительства Москвы от 19 января 1999 года N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий" (приложение 1), согласно которым озелененная территория общего пользования сквера в районе Ставропольского проезда, вл. 17, была увеличена с 0,49 до 1,11 га, озелененная территория общего пользования бульвара (проектного) между Пронской ул. и ул. Авиаконструктора Миля, район Выхино-Жулебино, - уменьшена с 16,07 до 15,55 га.

Оспариваемый заявителями нормативный правовой акт имеет целевую направленность и касается вопросов корректировки границ объектов природного комплекса, расположенных в Юго-Восточном административном округе города Москвы, следовательно, предметом их регулирования являются отношения, регламентированные Градостроительным кодексом Российской Федерации, которым установлены параметры правомерного осуществления градостроительной деятельности.

В силу пунктов "в", "к", статьи 72 Конституции Российской Федерации, статей 3, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить указанному кодексу.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого постановления) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

Осуществление градостроительной деятельности должно осуществляться с учетом безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (подпункт 3 пункта 1 статьи 1).

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункты 1, 4).

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы. Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя градостроительные регламенты, предусматривающие ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (статьи 9, 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории, на основании которых осуществляется дальнейшее архитектурно-строительное проектирование (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 63, части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 10 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее - Градостроительный кодекс города Москвы), статьи 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", поскольку полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, полномочия по подготовке и утверждению документации по планировке территории осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы.

Главой 10 Градостроительного кодекса города Москвы установлены особенности градостроительной деятельности на особо охраняемых природных территориях, природных и озелененных территориях города Москвы.

Согласно части 3 статьи 51, статье 52 названного кодекса к озелененным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий, относятся: озелененные территории общего пользования, в том числе скверы, бульвары, сады, парки, иные территории; озелененные территории ограниченного использования; озелененные территории специального назначения.

В состав озелененных территорий могут входить земельные участки, которые зарезервированы в установленном порядке для государственных нужд в целях воссоздания утраченных, восстановления деградированных особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий или в целях создания новых озелененных территорий (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса города Москвы).

Согласно статье 52 поименованного кодекса планирование развития и размещения озелененных территорий в городе Москве осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны особо охраняемых природных территорий, в области охраны и использования природных и озелененных территорий, Градостроительным кодексом города Москвы, на основе Генерального плана города Москвы и схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий в городе Москве в составе территориальных и отраслевых схем.

Проекты документов, содержащие положения о развитии и размещении озелененных территорий, об установлении или изменении их категорий, границ, об использовании таких территорий, о резервировании земель для государственных нужд в целях развития таких территорий, о строительстве, реконструкции на таких территориях объектов капитального строительства, подлежат обязательному согласованию с органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, который устанавливает соответствие или несоответствие представленного на согласование проекта требованиям законодательства в области охраны особо охраняемых природных территорий, в области охраны и использования природных и озелененных территорий.

В силу статьи 53 Градостроительного кодекса города Москвы границы озелененных территорий устанавливаются, изменяются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий, охраны окружающей среды, экологической экспертизы, с учетом документов, указанных в части 2 статьи 52 настоящего Кодекса, а также с учетом проектов планировки территории Правительством Москвы при наличии положительного заключения органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды.

Согласно части 1 статьи 54 указанного кодекса в целях устойчивого развития города Москвы, защиты права человека на благоприятную среду жизнедеятельности, создания условий для сохранения и развития особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий Генеральным планом города Москвы, схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве, территориальными схемами и отраслевыми схемами, документацией по планировке территории устанавливаются показатели баланса площадей особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, с одной стороны, и площадей иных видов территорий, с другой стороны. Указанные показатели баланса устанавливаются применительно: 1) ко всей территории города Москвы; 2) к территориям административных округов города Москвы, районов города Москвы; 3) к территориям функционально-планировочных образований.

Изменение границ особо охраняемых природных территорий, границ природных и озелененных территорий допускается только при условиях соблюдения установленных показателей баланса указанных территорий и иных видов территорий или увеличения доли особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий в балансе территорий, указанных в пунктах 1-3 части 1 данной статьи (часть 2 статьи 54 Градостроительного кодекса города Москвы).

Согласно Генеральному плану города Москвы, утвержденному законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 (далее - Генеральный план города Москвы), территория бульвара между Пронской ул. и ул. Авиаконструктора Миля, район Выхино-Жулебино, площадью 0,52 га, расположена в границах многофункциональной общественной зоны, которая не относится к числу функциональных зон особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий; согласно карте "Особо охраняемые природные территории, природные и озелененные территории" исключенный из природного комплекса участок включен в число озелененных территорий общего пользования, требующих принятия решений по изменению категории, статуса и границ.

Правилами землепользования и застройки, утвержденными постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП, названный участок отнесен в территориальной зоне "Ф" (фактическое использование), для которой установлен градостроительный регламент, предусматривающий вид разрешенного использования "обеспечение занятий спортом в помещениях; размещение спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов в зданиях и сооружениях (код 5.1)".

Проекты планировки в отношении территории, на которой расположены спорные объекты, не приняты.

Согласно с материалами дела, на исключенной из состава озелененной территории расположен земельный участок с кадастровым номером N, имеющий вид разрешенного использования - спорт (5.1) (земельные участки, предназначенные для размещения административных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии (1.2.17)).

В отношении компенсационного участка, площадью 0,62 га, усматривается, что согласно Генеральному плану города Москвы он находится в функциональной зоне особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий; в соответствии с картой "Особо охраняемые природные территории, природные и озелененные территории" земельный участок предлагается к формированию с последующим обоснованием границ в составе документации по планировке как природная, озелененная территория общего пользования.