Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 апреля 2021 года Дело N 66а-340/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению прокурора Амурской области о признании недействующим в части постановления Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N "О внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года N",

с апелляционным представлением прокурора Амурской области на решение Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., поддержавшей доводы апелляционного представления, объяснения представителя Правительства Амурской области Бартулевой С.В., полагавшей апелляционное представление необоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года N утвержден Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области согласно приложению N 1 к настоящему постановлению (пункт 1), утверждена Номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области согласно приложению N 2 к настоящему постановлению (пункт 2).

Постановлением правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N, опубликованным 05 июня 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru ( далее также - Постановление N), в постановление Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года N внесены изменения: приложение N 1 к постановлению изложено в новой редакции согласно приложению к настоящему постановлению (пункт 1); приложение N 2 к постановлению дополнено разделом "Заказчик - министерство природных ресурсов Амурской области" (пункт 2).

Согласно пункту 2 названного приложения к Постановлению N резерв создается Правительством области в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера или угрозы их возникновения и используется для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения при ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, масштабов их последствий, а также сохранения здоровья людей.

Восполнение материальных ресурсов Резерва исполнительными органами государственной власти области, органами местного самоуправления может осуществляться за счет материальных ресурсов, переданных Правительству Амурской области, исполнительным органам государственной власти области в качестве гуманитарной помощи от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, юридических и физических лиц для ликвидации возникших на территории области чрезвычайных ситуаций и их последствий (предупреждения чрезвычайных ситуаций), в том числе выпущенных из Резерва и не использованных органами местного самоуправления для ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий (предупреждения чрезвычайных ситуаций) (пункт 5 приложения к Постановлению N).

В целях сокращения расходов на создание и хранение Резерва допускается заключение договоров в порядке, определенном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ, с поставщиками, имеющими материальные ресурсы в наличии, на их экстренную поставку при введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности) (абзац 2 пункта 13 приложения к Постановлению N).

Выпуск материальных ресурсов из Резерва осуществляется по решению Правительства области для предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального характера (при введении режима повышенной готовности); в порядке заимствования в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального, муниципального характера (при введении режима повышенной готовности) (подпункты 2 и 3 пункта 16 приложения к Постановлению N).

Обоснованность запроса исполнительных органов государственной власти области подтверждается следующими документами: копии протокола комиссии при Правительстве Амурской области по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и решения губернатора Амурской области о введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности); обоснование потребности в запрашиваемых материальных ресурсах (необходимость выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ, размещения эвакуируемого населения в пунктах временного размещения и питания граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, подтверждаемая актами, сметами, иными документами, количество запрашиваемых материальных ресурсов) (подпункты 1 и 2 пункта 17 приложения к Постановлению N).

В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 18 приложения к Постановлению N обоснованность запроса органов местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов, поселений) подтверждается следующими документами: копии протокола заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления и решения о введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности) на территории муниципального образования; обоснование потребности в запрашиваемых материальных ресурсах (необходимость выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ, размещения эвакуируемого населения в пунктах временного размещения и питания граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, подтверждаемая актами, сметами, иными документами, количество запрашиваемых материальных ресурсов; отсутствие (недостаточность) материальных ресурсов в резерве материальных ресурсов муниципального образования).

Прокурор Амурской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения предмета исковых требований, просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 2 в части слов "или угрозы их возникновения", "а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций"; пункт 5 в части слов "предупреждения чрезвычайных ситуаций"; абзац 2 пункта 13 в части слов "режим повышенной готовности"; подпункты 2 и 3 пункта 16; подпункт 1 в части слов "режима повышенной готовности" и подпункт 2 в части слов "по предупреждению чрезвычайных ситуаций" пункта 17; подпункт 1 в части слов "режима повышенной готовности" и подпункт 2 в части слов "по предупреждению чрезвычайной ситуации" пункта 18 приложения к постановлению правительства Амурской области от 03 июня 2020 года N.

В обоснование заявленных требований указывает, что в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ и пункта 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года N 1340 (далее также - Порядок N 1340) резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем, пунктом 2 приложения к постановлению Правительства N устанавливаются не предусмотренные Федеральным законом N 68-ФЗ цели создания резерва материальных ресурсов, влекущие возможность его использования не только для ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций, но и в случае угрозы их возникновения, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

По мнению прокурора Амурской области, аналогичные противоречия указанным нормам содержатся в пункте 5 приложения к постановлению Правительства N при указании на возможные случаи выпуска материальных ресурсов из резерва в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также в абзаце 2 пункта 13 приложения к постановлению Правительства N при указании на возможность заключения договоров с поставщиками на поставку материальных ресурсов при введении режима повышенной готовности. Кроме того, в подпунктах 2 и 3 пункта 16, подпунктах 1 и 2 пункта 17, подпунктах 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению Правительства N имеется противоречие требованиям пункта "ж" части 1 статьи 11, части 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ и пунктов 2 и 3 Порядка N 1340, выразившееся в указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва, а также перечень документов, подтверждающих обоснование запросов выпуска материальных ресурсов из резерва в период введения режима повышенной готовности вместо использования резервов только для случаев ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Неоправданно расширенный в сравнении с Федеральным законом N 68-ФЗ перечень оснований целей создания и возможного использования резерва материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, допуская выпуск таких средств из ресурса в период введения режима повышенной готовности, повлечет возникновение ситуации, связанной с недостаточностью оставшегося для ликвидации чрезвычайной ситуации объема резервных средств в случае ее возникновения, а при возникновении случаев чрезвычайных ситуаций - угрозу наступления негативных последствий и невозможности их предотвращения во время развития чрезвычайной ситуации.

Помимо изложенного, в содержании пунктов 2, 5, абзаца 2 пункта 13, подпунктов 2 и 3 пункта 16, подпунктов 1 и 2 пункта 17, подпунктов 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению Правительства N имеет место коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, согласно которому принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов при принятии нормативных правовых актов.

По мнению прокурора Амурской области, оспариваемые положения нарушают права неопределенного круга лиц - жителей Амурской области и лиц, находящихся на территории области, в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решением Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор Амурской области со ссылкой на неправильное толкование судом норм материального права просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований, указывая, что федеральный законодатель предусмотрел два самостоятельных механизма обеспечения защиты населения, которые разделены на осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и на создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. В свою очередь целевое назначение материальных ресурсов императивно определено законодателем как ресурсов, предназначенных для немедленного реагирования в экстренной и неотложной форме в целях оказания помощи пострадавшему населению в условиях чрезвычайной ситуации. Указанный материальный резерв формируется заблаговременно и должен быть в наличии в полном объеме на момент возникновения чрезвычайной ситуации.

Относительно доводов апелляционного представления Министерством лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области и дополнительно в суд апелляционной инстанции Правительством Амурской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение о необоснованности доводов апелляционного представления, просят решение Амурского областного суда оставить без изменения.

Участвующий в судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П. поддержала апелляционное представление прокурора Амурской области по изложенным в нем доводам.

Представитель Правительства Амурской области Бартулева С.В. полагала представление не подлежащим удовлетворению, поддержав изложенную в возражениях на представление позицию об ошибочном толковании прокурором Амурской области норм материального права. Дополнительно указала, что оспариваемые нормы были введены на территории Амурской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, что потребовало экстренного привлечения дополнительных материальных средств, необходимых для стабилизации ситуации и устранения угрозы дальнейшего распространения данного заболевания. Создание же наряду с уже сформированным резервом материальных ресурсов также резерва финансовых ресурсов, который можно было бы использовать в рамках мер, принимаемых для предупреждения чрезвычайных ситуаций, Правительство Амурской области полагает нецелесообразным.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения административного дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

В соответствии с пунктом 4 части 2, пунктом 3 части 3 статьи 310 КАС РФ снованиями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права, выразившееся в неправильном истолкование закона.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и поступивших на него возражений, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции такая ошибка в истолковании закона была допущена.

Право прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, предусмотрено частью 1 статьи 39 КАС РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с подпунктами 4, 5 и 5.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 184-ФЗ), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях; предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.

В соответствии с частью 1 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи (часть 4 статьи 81 БК РФ).

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (здесь и далее - в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера в числе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрено положениями пункта "ж" части 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ.

В рамках приведенных законоположений Правительством Амурской области 15 ноября 2008 года принято постановление N "О Порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области".

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями (часть 1 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ).

Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (часть 2 статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ).

Из анализа вышеприведенных законоположений, в том числе буквального толкования положений статьи 25 Федерального закона N 68-ФЗ, следует, что федеральный законодатель, устанавливая необходимость формирования резервов (резервных фондов) для ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотрел два самостоятельных их вида: резервных фондов финансовых ресурсов и резервных фондов материальных ресурсов.

В свою очередь, Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года N 1340 (далее также - Порядок N 1340)

Из содержания пункта 1 названного Постановления N 1340 следует, что настоящий Порядок разработан в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и определяет основные принципы создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются: резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац четвертый пункта 3 Порядка N 1340)

Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац четвертый пункта 7 Порядка N 1340).

Абзацем 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В соответствии с абзацем вторым статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ под предупреждением чрезвычайной ситуации понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Как следует из преамбулы оспариваемого Постановления N, оно принято в целях обеспечения экстренного привлечения необходимых ресурсов для предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при введении на территории Амурской области режима повышенной готовности.