Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 5 августа 2021 года Дело N 66а-3386/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В.,

при секретаре Жанабергеновой В.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-325/2021 по административному исковому заявлению Соколова Александра Алексеевича, Нестерова Александра Петровича о признании недействующим генерального плана Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района

по апелляционным жалобам Соколова Александра Алексеевича и Муниципального совета Ярославского муниципального района Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 23 апреля 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителя Соколова А.А. - Болдыревой О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

муниципальное образование "Заволжское сельское поселение Ярославского муниципального района Ярославской области" (далее также - Заволжское сельское поселение) наделено статусом сельского поселения и входит в состав муниципального образования Ярославского муниципального района Ярославской области. Территорию Заволжского сельского поселения образуют территории административно-территориальных единиц Ярославского муниципального района Ярославской области: Гавриловский сельский округ, Левцовский сельский округ, Пестрецовский сельский округ, Точищенский сельский округ. Пестрецовский сельский округ состоит из нескольких населенных пунктов, в числе прочего в него входят земли поселка Красный Бор (статьи 2 и 4 Устава Заволжского сельского поселения, принятого решением от 21 декабря 2005 года N 5, статьи 1, 18 Закона Ярославской области от 21 декабря 2004 года N 65-з "О наименованиях, границе и статусе муниципальных образований Ярославской области").

Решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от 22 октября 2020 года N 68 утвержден Генеральный план Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района (далее - решение от 22 октября 2020 года N 68, Генеральный план).

Данный нормативный правовой акт официально опубликован в издании "Деловой вестник" (приложение к газете "Ярославский агрокурьер") от 23 октября 2020 года N 48, а также на портале Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации".

Соколов А.А. обратился в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими с момента принятия Генеральный план в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к землям населенного пункта.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником объекта незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенного в пределах земельного участка с кадастровым номером N, который отнесен к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов" и был предоставлен Соколову А.А. в аренду под строительство центра культурно-спортивного досуга, кафе. Как следует из картографического материала к Генеральному плану данный участок включен в границы населенного пункта, вместе с тем, материалы по обоснованию Генерального плана в текстовой форме не содержат в перечне земельных участков, подлежащих включению в границы населенных пунктов земельного участка с кадастровым номером N. В результате, по мнению административного истца, нарушаются его права и интересы, поскольку создается правовая неопределенность в отношении использования земельного участка.

Как полагает административный истец при отнесении земельного участка с кадастровым номером N к землям населенного пункта (п. Красный Бор), на часть которого претендует административный истец, была нарушена процедура общественных обсуждений. Так, согласно размещенному для обсуждения картографическому материалу участок с кадастровым номером N относился к землям сельскохозяйственного назначения. Протокол общественных обсуждений не содержал поправок в Генеральный план в части данного объекта недвижимости. Кроме того, на данный земельный участок судом до принятия Генерального плана были наложены обеспечительные меры, запрещающие всякие действия с объектом.

Соколов А.А. считает, что отнесение вышеприведенных земельных участков к населенному пункту нарушает его права и законные интересы как арендатора, не соответствует градостроительному законодательству, Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ).

Нестеров А.П. обратился с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим Генеральный план в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к землям населенного пункта - п. Красный Бор (территория общего пользования). Требования обосновывает тем, что он является арендатором указанного земельного участка, категории земель сельскохозяйственного назначения. При включении земельного участка в границы населенного пункта он отнесен к землям общего пользования, что нарушает права заявителя как арендатора, препятствует использовать земельный участок в соответствии с условиями заключенного договора аренды и видом разрешенного использования участка - для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках. Административный истец полагает, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует статьям 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 9, 31, 33, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону N 172-ФЗ.

Судом данные административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения по существу.

Решением Ярославского областного суда от 23 апреля 2021 года административные исковые заявления удовлетворены. Генеральный план признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. Указано, что сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию в издании "Ярославский агрокурьер" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Соколов А.А. с решением суда не согласился в части даты с которой Генеральный план подлежит признанию недействующим, полагает, что нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня его принятия. Поскольку судом установлено, что проект Генерального плана в редакции, принятой Муниципальным Советом Ярославского муниципального района, до сведения населения Заволжского сельского поселения не доводился, участниками общественных обсуждений, компетентными органами при согласительной процедуре, а также депутатами представительного органа местного самоуправления вопросы внесения изменений в положение о территориальном планировании, касающиеся сведений о планируемых для размещения на территории сельского поселения объектов местного значения, не обсуждались, постольку Генеральный план подлежит признанию недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области ставится вопрос об отмене решения суда и принятии решения об отказе в удовлетворении требований административных истцов. По мнению подателя жалобы, судом неправильно установлены фактические обстоятельства, поскольку при принятии Генерального плана требования о проведении общественных обсуждений соблюдены, а также получены все необходимые согласования.

Размещенный на официальном сайте администрации Ярославской области для общественных обсуждений проект Генерального плана включал в себя предусмотренные Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" (далее - Методические рекомендации N 244), статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации материалы утверждаемой части, в том числе положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения, карту функциональных зон поселения. Проект Генерального плана был размещен во ФГИС ТП (4 сентября 2020 года) в период проведения общественных обсуждений. То обстоятельство, что после опубликования проекта Генерального плана во ФГИС ТП и согласования с Правительством Ярославской области он был откорректирован, не означает, что фактически был разработан новый проект Генерального плана, который не выносился на общественные обсуждения, поскольку повторное направление на общественные обсуждения откорректированных документов территориального планирования по результатам согласования с государственными органами исполнительной власти, градостроительным законодательством не предусмотрено.

Таким образом, Муниципальный Совет Ярославского муниципального района полагает, что процедура принятия Генерального плана не нарушена, имевшие место недочеты при проведении процедуры общественных обсуждений не повлияли на законность нормативного акта и не являются основанием для признания его недействующим в полном объеме. Не согласен апеллянт и выводом суда о том, что Генеральный план не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу, так как не позволяет достоверно определить местоположение участков с кадастровыми номерами N и N относительно границ населенного пункта. Проект Генерального плана содержал в перечне земельных участков, включаемых в границы населенного пункта, материалы по обоснованию в текстовой форме в отношении спорных участков. Однако заключением департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 17 сентября 2020 года было отказано в согласовании проекта, поскольку данные участки находятся в береговой полосе водного объекта. С целью не нарушения прав правообладателей земельных участков, в отношении которых Генеральным планом, утвержденным 7 декабря 2016 года (признан недействующим 11 июня 2020 года), участки учтены в составе земель населенных пунктов. Таким образом, отсутствие сведений о земельных участках с кадастровыми номерами N и N в текстовой части Генерального плана о их включении в границы населенного пункта не влечет неопределенности и неоднозначного толкования, так как согласно сведений картографических материалов данные объекты находится в границах населенных пунктов.

Делая вывод о возможности административными истцами оспорить утвержденный Генеральный план суд первой инстанции, по мнению апеллянта, не учел, что Соколов А.А. не является субъектом спорных правоотношений, так как в отношении земельного участка с кадастровым номером N и расположенного на нем объекта незавершенного строительства какие-либо права у Соколова А.А. отсутствуют. Земельный участок с кадастровым номером N гражданам не предоставлялся, при этом в отношении данного объекта требуется проведение кадастровых работ с соблюдением требований водного законодательства. После образования нового участка, исходный земельный участок прекратит свое существование. На участке с кадастровым номером N оспариваемым Генеральным планом планируется размещение автомобильной дороги, детской площади, площадки для отдыха или противопожарного водоема. При этом в силу положений действующего градостроительного законодательства Нестеров А.П. не лишен возможности использовать участок по прежнему виду разрешенного использования, если оно не опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Соколов А.А., Нестеров А.П., заинтересованное лицо Зачиналов А.Ю., представители Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области, Главы Ярославского муниципального района Ярославской области, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела, о рассмотрении дела без их участия не направляли.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установила следующее.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьям 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района.

Уставом муниципального образования "Ярославский муниципальный район Ярославской области" установлено, что муниципальный Совет Ярославского муниципального района является представительным органом муниципального образования и к его полномочиям на территории сельских поселений относится утверждение генерального плана поселения (подпункт 30 части 1 статьи 34 Устава).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования и по этим основаниям решение суда не оспаривается.

Удовлетворяя требования административных истцов и признавая недействующим Генеральный план со дня вступления решения суда в законную силу, суд первой инстанции исходил из несоблюдения процедуры проведения общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта, поскольку за рамками процедуры общественных обсуждений и согласования проекта Генерального плана с Правительством Ярославской области проект Генерального плана органами местного самоуправления был существенным образом изменен и в данном виде на общественные обсуждения не выносился.

Судебная коллегия с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может в силу следующего.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела усматривается, что по проекту Генерального плана было назначено проведение общественных обсуждений.

Согласно части 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Как следует из материалов и установлено судом, процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Порядком организации и проведения обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории Ярославского муниципального района, утвержденного решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 27 февраля 2020 года N 4 (далее - Порядок проведения обсуждений), соблюдена.

Так, Главой Ярославского муниципального района 20 июля 2020 года принято постановление N 1229 "О подготовке проекта Генерального плана", установлено, что предложения физических и юридических лиц о порядке, сроках подготовки и содержании документации по подготовке проекта Генерального плана направляются в управление архитектуры и градостроительства Администрации Ярославского муниципального района. Данное постановление официально опубликовано в издании "Ярославский агрокурьер" 23 июля 2020 года N 27 (10017).

23 июля 2020 года Главой Ярославского муниципального района принято постановление N 1272 "О назначении общественных обсуждений по проекту Генерального плана", установлен прок проведения общественных обсуждений с 31 июля 2020 года по 17 сентября 2020 года, поручено разместить проект Генерального плана на официальном сайте администрации Ярославского муниципального района для ознакомления, экспозицию проекта Генерального плана и информационных материалов к нему решено провести в управлении архитектуры и градостроительства Администрации Ярославского муниципального района по адресу: г. Ярославль, Московский проспект, д. 11/12 (1 этаж около кабинете N 10) по графику: понедельник-четверг с 9.00 до 12.00, с 14.00 до 17.00, пятница с 9.00 до 12.00 в период с 31 июля 2020 года по 31 августа 2020 года. Также указано, что порядок проведения общественных обсуждений осуществляется в соответствии со статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Порядка проведения обсуждений. Предложения и замечания по проекту могут вносить участники общественных обсуждений в письменном виде до 31 августа 2020 года, а также в электронном виде на официальном сайте администрации Ярославского муниципального района.

Данное постановление также официально опубликовано в издании "Ярославский агрокурьер" 30 июля 2020 года N 28 (10018).

По результатам общественных обсуждений по проекту Генерального плана 16 сентября 2020 года составлен соответствующий протокол. Организатором общественных обсуждений подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту от 16 сентября 2020 года, согласно которому учтены поступившие от участников общественных обсуждений замечания и предложения, принято решение рекомендовать к утверждению проект. Заключение опубликовано 17 сентября 2020 года в издании "Ярославский агрокурьер" N 38 (10028).

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что порядок проведения общественных обсуждений по проекту Генерального плана соответствует нормам градостроительного законодательства.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

В силу части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

При этом в соответствии с частью 11 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанные в части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путем подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку (часть 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалами дела подтверждено, что проект Генерального плана, предусматривающий включение 220 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в п. Красный Бор участка с кадастровым номером N, участка с кадастровым номером N, был направлен в Правительство Ярославской области на согласование, откуда 24 сентября 2020 года со сводным заключением был направлен Главе Ярославского муниципального района Ярославской области для организации работы согласительной комиссии.

Как следует из сводного заключения за подписью заместителя Председателя Правительства области, принято заключение об отказе в согласовании проекта Генерального плана, в том числе департамент охраны окружающей среды и природопользования, отказывая в согласовании, указал, что участки с кадастровыми номерами N и N, планируемые к включению в границы п. Красный Бор, находятся в береговой полосе водного объекта (р. Урочь), в связи с чем необходимо привести границы земельных участков, планируемых к включению в границы населенных пунктов, в соответствие с действующим земельным и водным законодательством. При этом также указано, что на участке с кадастровым номером N частично расположен водный объект (предположительно пруд). Департамент имущественных и земельных отношений, отказывая в согласовании проекта Генерального плана, сослался на то, что земельные участки, включаемые в границы населенных пунктов и исключаемые из границ населенных пунктов, планируемые к переводу в иные категории, не обозначены на картографических материалах проекта. Департаментом агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области проект Генерального плана был согласован.