Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 17 марта 2022 года Дело N 66а-334/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Никитиной Г.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи административное дело N 3а-172/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества "Тепловодоканал" о признании не действующим в части нормативного правового акта

по апелляционным жалобам региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, акционерного общества "Тепловодоканал" на решение Забайкальского краевого суда от 26 ноября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителей региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Дорожковой О.Н, акционерного общества "Тепловодоканал" Клоковой Н.Ю., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее также - РСТ Забайкальского края, Служба, орган регулирования) от 20 декабря 2017 года N 631-НПА установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям на территории муниципального района "Каларский район" (далее - Приказ N 631-НПА).

Приложением N 1 к Приказу N 631-НПА установлены одноставочный тариф для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения и одноставочный тариф для населения (с учетом НДС) с календарной разбивкой.

Решением Федеральной антимонопольной службы от 6 ноября 2018 года N СП/89622/18 предписано РСТ Забайкальского края произвести расчет расходов, отразив в экспертном заключении в соответствии с пунктом 29 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075, в том числе, по статье "расходы на оплату труда".

Во исполнение данного решения Службой в Приказ N 631-НПА приказом от 20 декабря 2018 года N 725-НПА и приказом от 19 декабря 2019 года N 568-НПА внесены изменения.

Решением Забайкальского краевого суда от 29 июня 2020 года по административному делу N 3а-58/2020 по административному исковому заявлению АО "Тепловодоканал" признаны не действующими со дня принятия приказы РСТ Забайкальского края от 20 декабря 2018 года N 725- НПА и от 19 декабря 2019 года N 568-НПА, на РСТ Забайкальского края возложена обязанность принять новые заменяющие нормативные правовые акты. Основанием для удовлетворения требований послужило отсутствие надлежащего экономического обоснования рассчитанных органом регулирования расходов на оплату труда, в том числе оснований для изменения тарифных коэффициентов, неприменения положений Отраслевого тарифного соглашения.

Во исполнение решения Забайкальского краевого суда от 29 июня 2020 года по делу N 3а-58/2020 органом регулирования принят заменяющий приказ РСТ Забайкальского края от 18 декабря 2020 года N 608-НПА, которым в том числе, определен размер операционных (подконтрольных) расходов на 2019 год.

18 декабря 2020 года органом регулирования принят приказ N 613 -НПА "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям на территории Каларского муниципального округа Забайкальского края (далее - Приказ N 613 -НПА).

Акционерное общество "Тепловодоканал" (далее также - АО "Тепловодоканал", Общество) обратилось в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением и, с учетом уточненного требования, просило признать не действующим приложение к Приказу N 613-НПА в части установления тарифов на тепловую энергию на 2021 год, ссылаясь на то, что установленные на тепловую энергию тарифы на 2021 год являются экономически необоснованными и установлены с нарушением принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, закрепленных в статье 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", положений пунктов 51, 52, 58, 59, 71, подпункта "а" пункта 75 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075, пункта 49 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при установлении на 2021 год величины необходимой валовой выручки при расчете операционных (подконтрольных) расходов были существенно занижены расходы по статье "фонд оплаты труда производственных рабочих". При корректировке необходимой валовой выручки на 2019-2021 годы некорректно рассчитаны неподконтрольные расходы, в частности, ввиду пересмотра заработной платы снижены расходы по статье "отчисления на социальные нужды", не учтены расходы по статье "налог на прибыль". Кроме того, органом регулирования не учтена динамика снижения фактического полезного отпуска тепловой энергии, а также применен механизм перекрестного субсидирования, в результате чего тариф для населения принят ниже экономически обоснованного, а для бюджетных и прочих потребителей - выше экономически обоснованного.

Решением Забайкальского краевого суда от 26 ноября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Постановлено признать не действующим со дня принятия приложение к приказу региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 18 декабря 2020 года N 613-НПА "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Тепловодоканал" потребителям на территории Каларского муниципального округа Забайкальского края" в части установления тарифов на тепловую энергию на 2021 год.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края обратилась в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что произведенная корректировка необходимой валовой выручки не ведет к ухудшению положения предприятия и соответствует принципу соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и потребителей, а также в соответствии с пунктом 25 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, позволит предприятию обеспечивать получение в расчетный период регулирования необходимой валовой выручки. Величина полезного отпуска тепловой энергии сформирована Службой, исходя из сведений полезного отпуска тепловой энергии на 2020 год, имевшихся у органа регулирования, поскольку представленная Обществом статистическая отчетность содержала противоречивые сведения и не позволила сделать вывод о фактическим поставленном полезном отпуске потребителям. Вывод суда о необходимости учета объема фактического полезного отпуска тепловой энергии за 3 года является ошибочным. Механизм перекрестного субсидирования, примененный органом регулирования, является допустимым.

Также с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции обратилось акционерное общество "Тепловодоканал", в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение в части расчета по статье расходов на оплату труда. В обоснование доводов жалобы указывает, что изменение фонда оплаты труда на 2019 год до уровня фактических данных предприятия за 2018 год привело к нарушению пункта 51 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения и соответственно к установлению экономически необоснованных тарифов на 2021 год.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе РСТ Забайкальского края доводов административным истцом представлены возражения; участвовавшим в деле прокурором представлены возражения на апелляционные жалобы административного истца и административного ответчика.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о телоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктами 4, 6 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов; тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Органом исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения на территории Забайкальского края является региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (пункты 1,13.2.10 Положения о Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства забайкальского края от 16 мая 2017 года N 196).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый приказ принят Службой в пределах компетенции, подписан уполномоченным должностным лицом, опубликован в установленном порядке, данные выводы суда лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Судом установлено, что долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на тепловую энергию, а также тарифы на услуги теплоснабжения на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годов для АО "Тепловодоканал" на территории Каларского муниципального округа установлены приказом РСТ Забайкальского края от 20 декабря 2017 года N 631-НПА с применением метода индексации установленных тарифов.

Приказом органа регулирования от 25 июня 2020 года N 140 открыто дело по инициативе Службы о корректировке тарифов на коммунальные услуги для АО "Тепловодоканал" на территории Забайкальского края.

Согласно экспертному заключению по корректировке тарифов на коммунальные услуги, оказываемые АО "Тепловодоканал" на территории Каларского муниципального округа Забайкальского края, на 2021 год, необходимая валовая выручка услуг теплоснабжения, оказываемых АО "Тепловодоканал" на территории Каларского муниципального округа, на 2021 год определена в соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования.

18 декабря 2020 года на заседании Правления РСТ Забайкальского края принят приказ N 613-НПА.

Из приложения к оспариваемому приказу тарифы на тепловую энергию (мощность) для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения, и для населения соответственно, составили с 1 января по 30 июня 2021 года - 3 688,00 и 1 817,23 руб./Гкал, с 1 июля по 31 декабря 2021 года - 3 688,00 и 1 889,92 руб./Гкал.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые административным истцом тарифы на тепловую энергию (мощность), скорректированные на 2021 год исходя из неверной корректировки необходимой валовой выручки, осуществляемой с целью учета отклонения фактических значений параметров расчета тарифов от значений, учтенных при установлении тарифов, необоснованного расчета объема полезного отпуска и применения механизма перекрестного субсидирования, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", подлежат признанию недействующими с момента принятия нормативного правового акта.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Необходимой валовой выручкой признается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов.

При установлении тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка рассчитывается на каждый год долгосрочного периода регулирования исходя из суммы операционных (подконтрольных) расходов, неподконтрольных расходов, расходов на покупку энергетических ресурсов, нормативной прибыли, величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования и расчетной предпринимательской прибыли (пункт 35 Методических указаний).

Порядок расчета тарифов с применением метода индексации установленных тарифов предусматривает ежегодное уточнение регулирующим органом плановой необходимой валовой выручки в целях корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующий за текущим годом. Корректировка осуществляется в соответствии с формулой, установленной в Методических указаниях, с учетом отклонения значений параметров регулирования деятельности регулируемой организации за истекший период регулирования от значений таких параметров, учтенных при расчете долгосрочных тарифов, за исключением долгосрочных параметров регулирования (пункт 52 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктами 51, 75 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются органом регулирования для регулируемой организации на основании определенных органом регулирования для такой регулируемой организации значений долгосрочных параметров регулирования ее деятельности, к которым относится в том числе базовый уровень операционных расходов. В состав операционных расходов отнесены затраты на оплату труда (подпункт "в" пункта 58 Основ ценообразования).

Пунктом 33 Методических указаний определено, что базовый уровень операционных расходов определяется перед началом долгосрочного периода регулирования, в течение такого периода не изменяется и устанавливается органом регулирования в соответствии с пунктом 37 указанных методических указаний (методом экономически обоснованных расходов).

Корректировка базового уровня операционных расходов в соответствии с пунктом 49 Методических указаний рассчитывается по формуле 10 пункта 36 названных методических указаний как произведение операционных расходов предыдущего года регулирования с применением уточненных значений индекса потребительских цен в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и индекса изменения количества активов. При этом корректировка производится на очередной год долгосрочного периода регулирования, следующий за годом расчета корректировки.

Судом установлено, что во исполнение решения Забайкальского краевого суда от 29 июня 2020 года по делу N 3а-58/2020 органом регулирования принят заменяющий приказ от 18 декабря 2020 года N 608-НПА, которым установлен базовый уровень операционных расходов. Данный приказ административным истцом не оспаривается.

Административный истец, обращаясь в орган регулирования с заявлением на корректировку долгосрочных тарифов на тепловую энергию на 2021 год, полагал, что в расчете РСТ Забайкальского края должны быть использованы тарифная ставка рабочего I разряда, а также межразрядные тарифные коэффициенты, установленные Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017-2019 годы.

В соответствии с приведенными нормами действующего законодательства, определяющего порядок ценообразования в сфере теплоснабжения, при расчете долгосрочных тарифов методом индексации операционные (подконтрольные) расходы, в частности, расходы на оплату труда, не могут быть пересчитаны в порядке корректировки на второй и последующие годы долгосрочного периода регулирования, исходя из заявленных регулируемой организацией плановых значений.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оснований для признания не действующим Приказа N 613-НПА, которым утверждена лишь произведенная корректировка базового уровня на очередной год долгосрочного периода регулирования в связи с неправомерном занижением расходов на оплату труда, не имеется. По этим основаниям судебная коллегия отклоняет доводы апелляционной жалобы в указанной части.

При этом суд обоснованно, ссылаясь на положения части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признал несостоятельным утверждение представителя административного истца о том, что при оспаривании Приказа N 613-НПА суд вправе дать оценку приказу РСТ Забайкальского края от 18 декабря 2020 года N 608-НПА на предмет его соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку отчисления на социальные нужды имеют производный характер от расходов на оплату труда, решение суда в этой части также является правильным.

Проверяя довод административного истца о допущенном органом регулирования нарушении законодательства при расчете корректировки необходимой валовой выручки, осуществляемой с целью учета отклонения фактических значений параметров расчета тарифов от значений, учтенных при установлении тарифов, суд пришел к выводу, что примененный органом регулирования подход противоречит положениям пунктов 11, 52 Основ ценообразования, предусматривающих учет затрат отдельно по видам деятельности и возможность корректировки отклонений объема товаров (услуг), реализуемых в ходе осуществления именно по регулируемому виду деятельности.

Согласно пункту 52 Методических указаний размер корректировки необходимой валовой выручки, осуществляемой с целью учета отклонения фактических значений параметров расчета тарифов от значений, учтенных при установлении тарифов, рассчитывается по формуле (22) с применением данных за последний расчетный период регулирования, по которому имеются фактические значения.

Обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, относится к одним из принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 9 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении). Пунктами 9-11Основ ценообразования предусмотрено, что названные организации ведут раздельный учет как по осуществляемым видам деятельности, так и с дифференциацией, в том числе, по системам теплоснабжения субъектам Российской Федерации, а также по иным критериям в соответствии с единой системой классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, установленной федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.

Судом установлено, что АО "Тепловодоканал" на территории Канарского муниципального округа Забайкальского края осуществляет регулируемые виды деятельности по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению. При этом общество ведет раздельный учет расходов по каждому виду деятельности, тарифы на оказываемые услуги также устанавливаются отдельно на каждый регулируемый вид деятельности.

Согласно экспертному заключению на 2021 год величина корректировки по услуге теплоснабжения АО "Тепловодоканал" на территории Каларского муниципального округа Забайкальского края составила -13 947 538,51 рублей; по услуге водоснабжения - 8 310 493,81 рублей и по услуге водоотведения -16 929 407,80 рублей.

Суммарное значение корректировок по трем видам деятельности в размере - 22 566 452,50 рублей учтено органом регулирования по услуге теплоснабжения.

Таким образом, вывод суда первой инстанции, что действия органа регулирования привели к установлению тарифов в экономически необоснованных размерах по трем видам деятельности и, как следствие, нарушению прав потребителей оказываемых АО "Тепловодоканал" услуг, является правильным, а доводы жалобы подлежат отклонению.

Федеральное законодательство о тарифном регулировании устанавливает основные принципы и методы определения цен (тарифов) раздельно в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, электроэнергетики, в области обращения с отходами, определяя правовые основы экономических отношений, возникающих при оказании услуг в названных сферах, и, предусматривая возможность корректировки тарифов раздельно по регулируемым видам деятельности.

Формирование экономически обоснованных тарифов в соответствии с принципами государственного регулирования, закрепленными в статье 3 Закона о теплоснабжении, является нормативно установленной обязанностью органов регулирования.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что объем полезного отпуска на 2021 год определен органом регулирования с нарушением требований пунктов 22, 22(1) Основ ценообразования.

Согласно пункту 22(1) Основ ценообразования расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии, реализация которой необходима для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей, определяется органом регулирования в соответствии с Методическими указаниями с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии указанным категориям потребителей за последние 3 года.

Динамика полезного отпуска тепловой энергии, реализация которой необходима для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей, определяется органом регулирования на основании анализа статистической отчетности регулируемой организации, осуществляющей отпуск тепловой энергии для нужд отопления и горячего водоснабжения населению и приравненным к нему категориям потребителей, содержащей сведения об объемах полезного отпуска тепловой энергии для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей за последние 3 года.