Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 июля 2021 года Дело N 66а-3333/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т. И.,

судей Синьковской Л. Г.

Кольцюка В. М.,

с участием прокурора Слободина С. А.,

при секретаре Борковской А. Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-76/2021 по апелляционным жалобам Н.И., Т.М., А.В., Е.Л., Д.Б., А.З., В.А., Н.С. на решение Московского городского суда от 20 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления А.З., А.В., Е.Г., Т.А., Л.В., В.А., Н.И., С.Л., Н.С., Д.Б., Е.Л., С.Э. о признании недействующим пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ).

Заслушав доклад судьи Кольцюка В. М., объяснения представителя административного истца ФИО13 Е. Л. по доверенности ФИО14 А. В., представителя административного истца ФИО7 А. З. по доверенности ФИО6 М. А., представителя Мэра Москвы ФИО17 Т. А., представителя Мэра Москвы и Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы ФИО16 С. Н., заключение прокурора ФИО15 С. А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

административный истец ФИО13 Е. Л. обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим пункт 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ) в части слов "публичных и иных массовых мероприятий", как не соответствующего федеральным законам, имеющим большую силу. В обоснование своих требований указала, что в связи с введенным оспариваемым Указом запретом на публичные и иные массовые мероприятия не смогла реализовать свое намерение принять участие в шествии, которое предполагали провести ФИО10 А. В. и ФИО2 Е. Г., из-за отказа Префектуры Юго-Западного округа г. Москвы в согласовании проведения акции и введенного оспариваемым пунктом Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ запрета на проведение публичных и иных массовых мероприятий. На ее обращения в Префектуру Юго-Западного округа г. Москвы в согласовании проведения пикетирования (одиночного и с участием до 50 участников) получены отказы. Оспариваемый в части Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ противоречит Конституции Российской Федерации, нормам федерального и регионального законодательства, нарушает Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

Административные истцы ФИО10 А. В., ФИО1 Т. М., ФИО2 Е. Г., ФИО3 Л. В., ФИО4 В. А., ФИО5 Н. И., ФИО9 С. Л., ФИО11 Н. С., ФИО18 Д. Б., обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просили признать недействующим пункт 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ) в части в части слов "публичных и иных массовых мероприятий", как не соответствующего федеральным законам, имеющим большую силу. В обоснование своих требований указали, что в связи с оспариваемым Указом не смогли реализовать свое намерение на участие в шествии, которое предполагали провести ФИО10 А. В. и ФИО2 Е. Г., из-за отказа Префектуры Юго-западного округа г. Москвы в согласовании проведения акции и введенного оспариваемым пунктом Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ запрета на проведение публичных и иных массовых мероприятий.

Административный истец ФИО7 А. З. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил признать недействующим пункт 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ) в части запрета проведения на территории города Москвы публичных мероприятий, как противоречащего федеральному законодательству, имеющему большую силу. В обоснование заявленных требований указал, что он является жителем города Москвы и депутатом Совета депутатов муниципального округа Якиманка в городе Москве. Оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются его права как депутата представительного органа муниципальной власти на проведение публичных массовых мероприятий с избирателями. Префектурой Центрального административного округа г. Москвы со ссылкой на пункт 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ ему несколько раз отказано в согласовании проведения публичных массовых мероприятий на территории муниципального округа Якиманка г. Москвы. Между тем, Указ Мэра, по его мнению, является лишь подзаконным актом, а не законом субъекта Российской Федерации, им не могут определяться даже места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий.

Административный истец ФИО12 С. Э. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими положения Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ) в части запрета на проведение пикетирования. В обоснование заявленных требований указал, что запреты, установленные оспариваемым Указом в отношении пикетирования, избыточны и не оправданы. На его обращение в Префектуру Центрального административного округа г. Москвы о согласовании проведения пикетирования получен отказ.

Определениями Московского городского суда административные дела по указанным выше административным исковым заявлениям объединены в одно производство.

Решением Московского городского суда от 20 апреля 2021 года в удовлетворении административных исковых заявлений ФИО13 Е. Л., ФИО10 А. В., ФИО1 Т. М., ФИО2 Е. Г., ФИО3 Л. В., ФИО4 В. А., ФИО5 Н. И., ФИО9 С. Л., ФИО11 Н. С., ФИО18 Д. Б., ФИО7 А. З., ФИО12 С. Э. отказано.

В апелляционных жалобах административные истцы ФИО5 Н. И., ФИО1 Т. М., ФИО10 А. В., ФИО13 Е. Л., ФИО18 Д. Б., ФИО4 В. А., ФИО11 Н. С. просят отменить решение суда, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционных жалоб указано, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела. Суд установил обстоятельства, имеющие значение для дела, которые не подтверждены доказательствами. Суд счел доказанным отсутствие нарушений порядка принятия спорного Указа сославшись на то, что порядок принятия Указа проверялся судом при рассмотрении других дел N 3а-3877/2020, N 3а-3980/2020, N 3а-4457/2020. Однако, настоящее дело рассматривалось в ином субъектном составе и по иным доводам истцов, которые не приводились истцами по рассмотренным делам, что требовало повторной полной проверки процедуры принятия Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ.

Выводы суда о локальном и временном запрете на митинги голословны. Акцент суда на абстрактность нормоконтроля не согласуется с его конкретными выводами об обоснованности запрета политических акций для граждан.

Судом неверно истолкован пункт 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50. По мнению административных истцов, если изменилось законодательство, ранее проверенный нормативный правовой акт должен быть повторно проверен в полном объеме, поскольку модификация отдельных норм отдельного закона приводит к изменению всего единого комплекса нормативного регулирования как минимум в рамках одного рода общественных отношений.

Административные истцы ФИО13 Е. Л. и ФИО7 А. З. обладают статусом муниципального депутата. В решении по делу N 3а-4457/2020 соответствие оспариваемого положения пункта 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" судом не проверялось. В полномочия Мэра Москвы не входит ограничение прав депутата на проведение встреч с избирателями в форме публичных мероприятий. Ссылка суда первой инстанции на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 года N 49-П является нерелевантной и к спору о признании недействующим пункта 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ отношения не имеет, поскольку Конституционный Суд рассматривал нормативный правовой акт высшего должностного лица другого субъекта в связи с другим вопросом - ограничение свободы передвижения гражданина. Судом первой инстанции необоснованно отказано в ходатайстве административных истцов об истребовании доказательств, тем самым созданы препятствия в доказывании тех фактов, на которые административные истцы ссылаются в своих исковых заявлениях как на основание твоих требований. Суд также не обоснованно отверг ходатайство истцов об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом на соответствие пункта 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ ряду положений Конституции Российской Федерации.

В апелляционной жалобе административный истец ФИО7 А. З. в лице представителя по доверенности ФИО6 М. А. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела. Судом допущена ошибка в отнесении тождественности административных дел N 3а-4457/2020 по административному иску ФИО8 Ю. И., ФИО11 В. Н. и настоящего административного дела. Изложенные в решении суда первой инстанции выводы не соответствуют обстоятельствам административного дела. Фактическими основаниями административных исковых требований истцов по настоящему делу явились отказы Префектуры Центрального, Западного и Юго-западного административных округов Москвы в согласовании публичных мероприятий в форме пикетирования на 5 и 20 человек, юридические основания - несоответствие оспариваемого пункта Указа нормам федеральных законов и законов города Москвы, указывающих на недопустимость запрета публичных мероприятий в городе Москве. Пунктом 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ права административных истцов затронуты напрямую, тогда как в административном деле N 3а-4457/2020 административные истцы были признаны лишь субъектом отношений, регулируемых спорной нормой. Препятствий повторной проверке соответствия оспариваемой нормы иному нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеется.

При вынесении решения судом неправильно оценен и не учтен тот факт, что административный истец ФИО7 А. З. является депутатом Совета депутатов муниципального округа Якиманка и Главой муниципального округа Якиманка. Не учтены доводы административного истца о том, что присутствует дискриминация по отношению к участникам и организаторам публичных мероприятий в связи с их запретом. Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" допускает запрет или ограничения проведения публичного мероприятия только в определенных местах. Законом субъекта Российской Федерации допускается определять места, где запрещено проведение массовых мероприятий. Введенный пунктом 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ запрет на проведение публичных мероприятий входит в противоречие с федеральным законодательством.

При вынесении решения судом первой инстанции неправильно истолкованы нормы Конституции Российской Федерации и федеральных законов на предмет полномочий Мэра Москвы на введение запрета на проведение публичных мероприятий; в мотивировочной части решения судом ошибочно отмечено, что отсутствует бессрочный и абсолютный запрет на проведение публичных мероприятий. Судом первой инстанции не учтены правовые позиции о праве граждан на свободу собраний, о запрете издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, которая многократно отражалась в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.

ФИО7 А. З. также ходатайствует об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности пункта 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ (в редакции Указа N 69-УМ от 8 июня 2020 года).

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

Участвующие в деле лица о дате, времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно, надлежащим образом.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО13 Е. Л. по доверенности ФИО14 А. В., представитель административного истца ФИО7 А. З. по доверенности ФИО6 М. А. доводы апелляционных жалоб своих доверителей поддержали, просили их удовлетворить, оспариваемое решение суда отменить.

Представитель Мэра Москвы ФИО17 Т. А., представитель Мэра Москвы и Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы ФИО16 С. Н. просили в удовлетворении апелляционных жалоб отказать, оставить оспариваемое решение суда без изменения.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО15 С. А. заключением полагал, что основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения суда отсутствуют.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав объяснения представителей административных истцов, административного ответчика и заинтересованного лица, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Судом первой инстанции установлено, что в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Мэром Москвы принят Указ N 12-УМ от 5 марта 2020 года "О введении режима повышенной готовности" (далее Указ N 12-УМ). 5 марта 2020 года Указ размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 10 марта 2020 года опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 14.

Согласно пункту 2 Указа N 12-УМ постановлено: "Запретить до 14 июня 2020 года проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий".

Данным Указом Мэра Москвы также утвержден комплекс ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в условиях введенного режима повышенной готовности.

Указами Мэра Москвы от 29 марта 2020 года N 34-УМ, от 31 марта 2020 года N 35-УМ, от 2 апреля 2020 года N 36-УМ, от 4 апреля 2020 года N 39-УМ, от 10 апреля 2020 года N 42-УМ, от 18 апреля 2020 года N 44-УМ, от 27 мая 2020 года N 61-УМ, от 4 июня 2020 года N 66-УМ, от 8 июня 2020 года N 69-УМ, от 15 июня 2020 года N 72-УМ, от 22 июня 2020 года N 74-УМ, от 25 сентября 2020 года N 92-УМ, от 6 октября 2020 года N 97-УМ внесены изменения в Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности".

Названные Указы размещены на указанном выше официальном портале Мэра и Правительства Москвы.

Указом Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ пункт 2 Указа N 12-УМ изложен в новой редакции, которой запрещено проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий.

Указ N 69-УМ от 8 июня 2020 года размещен на официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 16 июня 2020 года опубликован в журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 33.

Административными истцами оспаривается пункт 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 69-УМ) в вышеуказанной формулировке: "Запретить проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий".

Проверяя полномочия и компетенцию Мэра Москвы на принятие Указа N 12-УМ, а также порядок его принятия и введение в действие, суд первой инстанции установил, что вопросы о полномочиях и компетенции Мэра Москвы на принятие Указа N 12-УМ, а также порядок его принятия и введение в действие уже являлись предметом судебной проверки по административным делам N 3а-3877/2020, N 3а-3980/2020, N 3а-4457/20, судебные решения по которым вступили в законную силу, а потому данные обстоятельства в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении настоящего дела.

Указанными судебными актами при проверке отдельных положений Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" установлено, что оспариваемый Указ Мэра Москвы принят с соблюдением установленного законом порядка, в пределах предоставленных полномочий, официально опубликован.

Исходя из изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что доводы административных истцов о нарушении порядка принятия нормативного правового акта подлежат отклонению.

Проверяя положения пункта 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ о запрете на проведение на территории города Москвы спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции также установил, что в производстве Московского городского суда находилось административное дело N 3а-4457/2020 по административному исковому заявлению ФИО8 Ю. И., ФИО11 В. Н., в котором оспаривались пункты 2, 3, 4, 9.4, 10.1 Указа Мэра Москвы N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности". Решением Московского городского суда от 8 октября 2020 года, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции 28 января 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Таким образом, решением Московского городского суда оспариваемый пункт 2 Указа Мэра Москвы N 12-УМ проверялся на соответствие его законодательству, имеющему большую юридическую силу и действовавшему на момент рассмотрения дела 8 октября 2020 года.

В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации на основании статьей 126 Конституции Российской Федерации, статьей 2 и 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" приведены разъяснения, сформулированные в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Пунктом 19 указанного выше постановления предусмотрено, что судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нем указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу, например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть.