Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 июля 2021 года Дело N 66а-3284/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бугакова О.А.,

судей Ефремовой О.Н. и

Селиверстовой И.В.,

при секретаре Жанобергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-247/2021 по административному исковому заявлению Фофоновой Ксении Александровны о признании нормативного правового акта частично недействующим

по апелляционной жалобе Фофоновой Ксении Александровны на решение Воронежского областного суда от 15 апреля 2021 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителя административного истца Лосевой Е.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя департамента государственного регулирования тарифов Воронежской области Прониной И.С., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

приказом Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области (далее - УРТ) от 15 октября 2019 года N 39/1 установлены и введены в действие регулируемые тарифы на услуги по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении в пределах границ муниципального образования городской округ город Воронеж (далее - Приказ N 39/1).

Данный нормативный правовой акт опубликован 17 октября 2019 года в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (http://www.govvrn.ru).

Согласно Приложению к Приказу N 39/1 тариф за услугу на перевозку пассажиров в автобусах большого класса, троллейбусах, автобусах среднего класса, автобусах среднего и малого класса за одну поездку составляет 23 руб. при наличном расчете и 21 руб. при безналичном расчете; тариф за услугу провоза багажа, длина, ширина и высота которого в сумме превышает сто двадцать сантиметров и не превышает сто восемьдесят сантиметров за одно место, - 23 руб. при наличном расчете и 21 руб. при безналичном расчете.

Фофонова К.А. обратилась в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим Приказ N 39/1 в части Приложения к названному Приказу по установлению разных тарифов на одну и ту же услугу по перевозке.

В обоснование заявленных требований указывает, что Приложение к Приказу N 39/1 не соответствует Конституции Российской Федерации, действующему законодательству Российской Федерации, в том числе Закону Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей), Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", так как устанавливает разные цены за одну и ту же услугу для потребителей в зависимости от формы оплаты.

Также указывает, что, являясь жителем г. Воронежа, постоянно пользуется муниципальным транспортом в пределах границ муниципального образования городской округ город Воронеж и как пассажир оплачивает услуги по перевозке, при этом она использует только наличные денежные средства, не имеет договоров с кредитными организациями на применение банковских карт и иных безналичных платежных инструментов. В связи с тем, что тариф за перевозку пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении в пределах границ муниципального образования городской округ город Воронеж при наличном расчете установлен выше на два рубля, чем при безналичном расчете, административный истец как потребитель вынуждена за каждую поездку оплачивать более высокую цену за одну и ту же услугу, что нарушает ее права и свободы, законные интересы, возлагает на нее экономически необоснованные денежные обязательства, принуждает к использованию безналичной формы расчетов и заключению договоров на применение безналичных платежных инструментов во избежание убытков.

Определением суда от 24 марта 2021 года, занесенным в протокол судебного заседания, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление транспорта администрации городского округа город Воронеж.

Решением Воронежского областного суда от 15 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с данным решением, Фофонова К.А. подала апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда и принять новое решение, которым удовлетворить заявленные административные исковые требования полностью, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

В обоснование апелляционной жалобы привела доводы, повторяющие ее позицию в суде первой инстанции, а также указала, что ссылалась не на экономическую необоснованность тарифов, а на дискриминационный характер оплаты в зависимости от способа (наличный либо безналичный расчет); суд неправильно применил нормы материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным ответчиком, заинтересованным лицом и участвовавшим в деле прокурором поданы возражения.

Административный истец, явка которой по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного заседания, не явилась, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 307 и частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что Фофонова К.А. является жителем г. Воронежа.

Оспариваемым в части нормативным правовым актом установлены и введены в действие регулируемые тарифы на услуги по перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении в пределах границ муниципального образования городской округ город Воронеж

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый административным истцом в части нормативный правовой акт не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, принят органом в пределах компетенции, без нарушения прав и свобод административного истца, а также был обнародован и введен в действие в установленном законом порядке.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии с положениями статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 55 пункт 2); по вопросам пункта 2 данной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункта 3.1).

Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - УАТ) определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур, в статье 1 которого указано, что отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не урегулированные названным федеральным законом регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулирует Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), согласно которому в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (статья 14); регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 15); регулируемые тарифы на перевозки по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах субъекта Российской Федерации устанавливаются органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 15).

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" (далее - Постановление N 239) утвержден перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в котором включены перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).

Проанализировав изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственное регулирование цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта).

Статьей 9 Закона Воронежской области от 25 июня 2012 года N 96-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения Воронежской области автомобильным транспортом общего пользования" (далее - Закон Воронежской области N 96-ОЗ), регулирующим отношения, связанные с организацией на территории Воронежской области транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, за исключением легкового такси, предусмотрено, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются исполнительным органом государственной власти Воронежской области, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное регулирование цен (тарифов).

В соответствии со статьей 4 Закона Воронежской области от 17 октября 2012 года N 111-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области" исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.

Полномочия исполнительных органов государственной власти Воронежской области основываются на федеральном законодательстве и определяются Уставом Воронежской области, законами Воронежской области и иными нормативными правовыми актами Воронежской области.

Положение об исполнительном органе государственной власти Воронежской области утверждается постановлением правительства Воронежской области.

Уполномоченным органом исполнительной власти Воронежской в области установления цен (тарифов) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) в соответствии с Положением об Управлении по государственному регулированию тарифов Воронежской области, утвержденным постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 года N 397 (далее - Положение), является Управление по государственному регулированию тарифов Воронежской области.

Постановлением Правительства Воронежской области от 31 марта 2020 года N 283 утверждено Положение о департаменте государственного регулирования тарифов Воронежской области (далее - Департамент), согласно пунктам 1, 1.5 которого Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное регулирование цен (тарифов) и контроль за их применением на территории Воронежской области, а также является правопреемником Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области.

Статьей 44 Устава Воронежской области предусмотрено, что иные (кроме Правительства Воронежской области) исполнительные органы государственной власти Воронежской области издают приказы (пункт 2); постановления Правительства Воронежской области, приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области, принятые в пределах их полномочий и направленные на установление, изменение или отмену общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, являются нормативными правовыми актами и обязательны для исполнения на территории Воронежской области (пункт 4).

Согласно Закона Воронежской области от 1 февраля 1995 года N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" приказ - это нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области (статья 9); нормативные правовые акты Воронежской области вступают в силу на всей территории Воронежской области в установленном законодательством Воронежской области о порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области (статья 10).

Законом Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-03 "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" предусмотрено, что законы Воронежской области, а также иные нормативные правовые акты Воронежской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством или самими нормативными правовыми актами не установлен иной порядок вступления их в силу (статья 5); официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) (статья 6).

Исходя из анализа указанных выше норм федерального и регионального законодательства и установленных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Приказ N 39/1 принят органом в пределах представленных указанными выше правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка его принятия, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

В названной части судебный акт участвующими в деле лицами не обжалуется.

Решением Воронежской городской Думы от 13 марта 2013 года N 1095-III "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок городского округа город Воронеж" предусмотрено, что оплата за проезд пассажиром осуществляется путем приобретения билета у кондуктора или водителя за наличный расчет либо по безналичному расчету (банковская, социальная, транспортная, универсальная либо иная карты) (пункт 5.13 Положения).

В отсутствие методических указаний по расчету регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок приказом УРТ от 19 июля 2019 года N 30/2 утвержден Порядок формирования регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (кроме железнодорожного) на территории Воронежской области (далее - Порядок формирования тарифов), который разработан в соответствии с УАТ, Федеральным законом N 220-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Постановлением N 239, Законом Воронежской области N 96-ОЗ, постановлением правительства Воронежской области от 18 мая 2009 года N 397 "Об утверждении Положения об управлении по государственному регулированию тарифов Воронежской области", с учетом главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации и Инструкции по учету доходов и расходов по обычным видам деятельности транспорта Российской Федерации от 24 июня 2003 года N 153.

Порядок формирования тарифов предусматривает, что органы местного самоуправления вправе представить в УРТ пакет документов и подтверждающих материалов для установления, изменения или отмены регулируемых тарифов в соответствии с расчетом начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (пункт 2.10); УРТ рассматривает представленные уполномоченным органом документы в 30-дневный срок с момента регистрации сопроводительного письма и представления документов в полном объеме. По завершении процедуры рассмотрения документов исполнителем, назначенным ответственным за рассмотрение материалов, готовится экспертное заключение и проект решения об установлении регулируемых тарифов. Вопрос об установлении регулируемых тарифов подлежит рассмотрению на заседании Правления УРТ. На основании решения Правления УРТ оформляется приказ УРТ об установлении регулируемых тарифов (пункты 2.13 - 2.16); в соответствии с методом экономически обоснованных расходов (затрат) регулируемые тарифы рассчитываются на основе размера необходимой валовой выручки перевозчика в регулируемом периоде. Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения в сфере бухгалтерского учета (пункты 4.2, 4.3); расходы, связанные с осуществлением перевозки пассажиров автомобильным транспортом, включают следующие группы расходов: расходы на оплату труда водителей автобусов и кондукторов; отчисления на социальные нужды от величины расходов на оплату труда водителей автобусов и кондукторов; расходы на топливо для автобусов; расходы на смазочные и прочие эксплуатационные материалы для автобусов; расходы на износ и ремонт шин автобусов; расходы на техническое обслуживание и эксплуатационный ремонт автобусов; на амортизацию автобусов; прочие расходы по обычным видам деятельности; накладные расходы (пункт 4.6).

Судом первой инстанции установлено и следует из протокола заседания Правления УРТ от 15 октября 2019 года N 39, представленных материалов тарифного дела, экспертного заключения, что по предложению Управления транспорта администрации городского округа город Воронеж необходимая валовая выручка для осуществления пассажирских перевозок рассчитана по всем существующим маршрутам городского округа город Воронеж, обслуживаемых автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, на 2020 год. При этом специалистами УРТ был проведен экономический анализ представленных материалов, составлено заключение об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении в пределах границ муниципального образования городской округ город Воронеж, расчет регулируемого тарифа на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом приведен в таблице заключения с указанием необходимой валовой выручки как при наличном расчете оплаты проезда, так и при безналичном расчете оплаты проезда, с указанием следующих расходов: расходы на оплату работы водителей, расходы на оплату работы кондукторов при наличном расчете оплаты проезда, отчислений на социальные нужды от оплаты работы водителей и кондукторов, расходы на топливо, расходы на смазочные и прочие эксплуатационные материалы, расходы на износ и ремонт шин, расходы на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, прочие расходы, в том числе расходы на фискальные накопители и инкассацию при наличном расчете оплаты проезда, а также включены амортизация, себестоимость, прибыль (рентабельность), что позволило установить УРТ необходимую валовую выручку при наличном расчете оплаты проезда - 4 476 597, 21 тыс. руб. с учетом пассажирооборота 198 003 тыс. чел., при безналичном расчете оплаты проезда - 2 241 541, 75 тыс. руб. с учетом пассажирооборота 106 617 тыс. чел., вследствие чего тариф при наличном расчете оплаты проезда пассажира и провоза багажа составил 23 руб., при безналичном расчете оплаты проезда пассажира и провоза багажа - 21 руб.