Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 августа 2022 года Дело N 66а-3/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н., Никитиной Г.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-716/2021 по административному исковому заявлению Фонда общественного контроля "В поле зрения", Нащенко М.М., Востриковой С.Р., Живовой Е.А., Панковец Л.Ю,, Устюжанина Е.Г. о признании недействующим в части приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 19 октября 2020 года N 317-спр "Об уточнении сведений об объектах культурного наследия регионального значения, о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объектов культурного наследия регионального значения и утверждении границ территорий данных объектов"

по апелляционным жалобам Фонда общественного контроля "В поле зрения", представителя административных истцов Нащенко М.М., Панковец Л.Ю,, Устюжанина Е.Г. - Григорьева В.О. на решение Иркутского областного суда от 24 мая 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения представителей Фонда общественного контроля "В поле зрения" Рогозного В.Ю., Черненко М.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения на апелляционные жалобы представителя административного ответчика Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Карлина А.Ш., а также представителей заинтересованных лиц: Правительства Иркутской области - Хороших К.В., администрации города Иркутска - Андреевой Е.О., Беляева В.А., ОГАУ "Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области" - Хромовой И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

19 октября 2020 года Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области издан приказ N 317-спр "Об уточнении сведений об объектах культурного наследия регионального значения, о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объектов культурного наследия регионального значения и утверждении границ территорий данных объектов" (далее также - Приказ N 317-спр, оспариваемый Приказ).

Пунктом 1 Приказа N 137-спр уточнены сведения об объекте культурного наследия регионального значения "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище" (<адрес>), включенном и зарегистрированном в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве ансамбля (регистрационный номер N) и о выявленном объекте культурного наследия "Казармы (жилые дома) Военного ведомства: всего пять построек" (<адрес>), изменено его наименование, время возникновения (дата создания) и местонахождение на "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище": семь жилых домов (флигелей для офицеров и служащих кадетского училища), семь жилых домов (флигелей для офицеров и служащих юнкерского училища), главное здание юнкерского училища (Военного училища), пеший манеж, здание офицерского собрания", 1915-1917 гг., 1920-1930-е гг. (<адрес>).

Пунктом 2 Приказа N 317-спр выявленный объект культурного наследия "Казармы (жилые дома) Военного ведомства: всего пять построек" (<адрес>) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и отнесен к составу ансамбля "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище": семь жилых домов (флигелей для офицеров и служащих кадетского училища), семь жилых домов (флигелей для офицеров и служащих юнкерского училища), главное здание юнкерского училища (Военного училища), пеший манеж, здание офицерского собрания" в качестве объекта культурного наследия регионального значения.

Пунктами 3 и 4 Приказа N 317-спр определена категория и утверждены границы территории объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище": семь жилых домов (флигелей для офицеров и служащих кадетского училища), семь жилых домов (флигелей для офицеров и служащих юнкерского училища), главное здание юнкерского училища (Военного училища), пеший манеж, здание офицерского собрания".

Приказ N 317-спр опубликован 20 октября на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) (регистрационный номер N), а также в общественно-политической газете "Областная" N 126 от 11 ноября 2020 года и в сетевом издании "Официальный интернет-портал правовой информации Иркутской области" (ogirk.ru).

На момент рассмотрения административного дела Иркутским областным судом оспариваемый Приказ действовал в редакции от 19 октября 2020 года.

Фонд общественного контроля "В поле зрения" обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня издания пунктов 1 и 4 Приказа N 317-спр. Исковые требования мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением требований федерального законодательства в сфере защиты и охраны объектов культурного наследия. Полагает, что до принятия оспариваемого акта пообъектный состав памятника, включенного в Реестр объектов охраны культурного наследия регионального значения, был определен, а сам Комплекс состоит в "Списке памятников истории и культуры г. Иркутска, подлежащих государственной охране" 2000 года (регистрационный номер N). В состав объекта культурного наследия регионального значения в составе Комплекса входили 16 объектов недвижимости, тогда как оспариваемым Приказом административный ответчик фактически изменил состав данного Комплекса, в результате чего в него вошли 5 строений в составе выявленного объекта культурного наследия и одновременно с этим необоснованно были исключены объекты, являвшиеся частью Комплекса: "Клуб (бывш. баня и прачечная)", адрес: <адрес>; "Вычислительный центр (бывш. Лазарет)", адрес: <адрес>; "Типография (бывш. Конюшня)", адрес: <адрес>; "Баня-прачечная (бывш. баня для кадет)", адрес: <адрес>; "Казарма (бывш. главное здание кадетского корпуса)", адрес: <адрес>; "Продовольственный склад (бывш. баня и прачечная)", адрес: <адрес>. Поскольку границы территории объекта культурного наследия оспариваемым приказом установлены без учета объекта: "Казарма (бывш. Главное здание кадетского корпуса)", адрес: <адрес>, следовательно, пункт 4 Приказа N 317-спр также подлежит признанию не действующим.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в результате принятия оспариваемого Приказа часть памятников архитектуры и истории были необоснованно лишены государственной охраны.

нарушая тем самым права жителей города Иркутска в сфере вопросов пользования, защиты и охраны объектов культурного наследия.

С административными исковыми требованиями о признании пунктов 1 и 4 приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 19 октября 2020 года N 317-спр "Об уточнении сведений об объектах культурного наследия регионального значения, о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объектов культурного наследия регионального значения и утверждении границ территорий данных объектов" в части объекта "Казарма (бывш. главное здание кадетского корпуса)", адрес: <адрес>, в Иркутский областной суд обратились граждане Нащенко М.М., Вострикова С.Р., Живова Е.А., Панковец Л.Ю., Устюжанин Е.Г., ссылаясь на аналогичное, что и Фонд общественного контроля "В поле зрения", обоснование заявленных требований.

Определением Иркутского областного суда от 19 мая 2021 года административные дела N 3а-46/2021 и N 3а-122/2021 по искам указанных выше лиц, объединены в одно производство.

Решением Иркутского областного суда от 24 мая 2021 года административным истцам в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Фонд общественного контроля "В поле зрения" со ссылкой на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права просит решение суда первой инстанции отменить, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В качестве доводов жалобы (с учетом представленных дополнений) со ссылкой на письмо Министра культуры РФ от 11 апреля 2017 года N 106-01.1-39-01 указывает, что судом сделан необоснованный вывод о том, что на момент уточнения объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище" состав памятника не был пообъектно определен, учитывая, что ранее действующее законодательство не содержало нормативного регулирования, определяющего порядок формирования и утверждения пообъектного состава объекта культурного наследия в виде ансамбля. Указывает, что суд, не дав надлежащей правовой оценки представленным стороной административных истцов доказательствам и неправомерно признав недопустимым доказательством представленную суду копию охранного обязательства, необоснованно отклонил доводы административного истца о допущенных в процессе подготовки экспертом П. акта государственной историко-культурной экспертизы нарушениях, в котором отсутствует историко-культурное обоснование включения в состав ансамбля тех или иных объектов. Также суд необоснованно отказал истцам в вызове для допроса в качестве свидетеля К., занимавшей ранее должность руководителя уполномоченного государственного органа Иркутской области по охране объектов культурного наследия.

В апелляционной жалобе на решение Иркутского областного суда от 24 мая 2021 года (с учетом представленных дополнений) представитель административных истцов Нащенко М.М., Панковец Л.Ю., Устюжаниной Е.Г. - Григорьев В.О., действующий на основании доверенности, также просит об отмене постановленного судебного акта и принятии по делу нового решения о признании пунктов 1 и 4 Приказа N 317-спр не действующими, полагая не соответствующим фактическим обстоятельствам дела постановленный судом вывод о том, что на момент принятия оспариваемого Приказа пообъектный состав памятника еще определен не был, а также о соответствии Приказа N 317-спр иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Считает, что судом не в полном объеме исследованы полномочия и обязанности Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, а также дана неверная оценка возникшим правоотношениям.

Относительно доводов апелляционных жалоб представителем административного ответчика Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Карлиным А.Ш., а также представителями заинтересованных лиц: ОГАУ "ЦСН" - Хромовой Е.А., Правительства Иркутской области - Хороших К.А., Администрации города Иркутска - Андреевой Е.О. и Беляевым В.А. представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности решения Иркутского областного суда.

Изложенная в возражениях на апелляционные жалобы первоначальная позиция прокурора о законности обжалуемого решения изменена прокурором Иркутской области в отзыве на апелляционные жалобы от 22 ноября 2021 года. Согласно позиции прокурора, изложенной в письменном отзыве от 22 ноября 2021 года, доводы апелляционных жалоб о противоречии оспариваемых нормативных положений иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются обоснованными, в связи с чем решение Иркутского областного суда подлежит отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права и несоответствием приведенных в решении выводов фактическим обстоятельствам дела.

Определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 года производство по административному делу приостанавливалось до рассмотрения Кировским районным судом города Иркутска административного дела по административному исковому заявлению прокурора Иркутской области к Службе охраны объектов культурного наследия Иркутской области о признании недействующим приказа Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 18 августа 2021 года N 188-спр "О признании утратившим силу приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 31 августа 2016 года N 85".

Определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2022 года производство по делу возобновлено.

В суд апелляционной инстанции участвующими в деле лицами относительно доводов апелляционных жалоб, дополнений к ним, а также доводов письменных возражений на жалобу представлены дополнительные отзывы.

В судебном заседании представитель Фонда общественного контроля "В поле зрения" Рогозный В.Ю., Черненко М.А. доводы апелляционной жалобы (с учетом представленных дополнений) поддержали по изложенным в них основаниям.

Представитель административного ответчика Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области Карлин А.Ш., а также представители заинтересованных лиц: Правительства Иркутской области - Хороших К.В., администрации города Иркутска - Андреевой Е.О., Беляев В.А., ОГАУ "Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области" - Хромова И.А. поддержали доводы письменных возражений на апелляционные жалобы по изложенным в них основаниям.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, исследовав дополнительно представленные в суд апелляционной инстанции доказательства, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения Иркутского областного суда, считая его правильным.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений, суд первой инстанции исходил из того, что Приказ N 317-спр принят уполномоченным лицом в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку его принятия, подписания, опубликования и введения в действие и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С данными выводами судебная коллегия соглашается в части, устанавливая следующее.

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, действующим, в том числе на дату принятия оспариваемого Приказа, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 72-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 72-ФЗ), в преамбуле которого закреплено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного федерального закона (пункт 3 статьи 64 Федерального закона N 72-ФЗ).

В соответствии с положениями статей 15, 16 Федерального закона N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия, который формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Иркутской области регулирует Закон Иркутской области от 23 июля 2008 года N 57-оз "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области".

Согласно части 2 статьи 4 указанного регионального закона меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Иркутской области в соответствии с законодательством осуществляет исполнительный орган государственной власти Иркутской области, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Решение о включении выявленного объекта культурного наследия либо об отказе во включении такого объекта в реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия регионального значения или местного (муниципального) значения принимается областным органом охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения (пункт 1 статьи 8 Закона Иркутской области N 57-оз).

Постановлением Правительства Иркутской области от 9 марта 2010 года N 31-пп утверждено Положение о службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области, согласно которому Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, осуществляющим на территории Иркутской области государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в соответствии с законодательством.

Проанализировав приведенные положения федерального и регионального законодательства, а также положения Закона Иркутской области от 12 января 2010 года N 1-оз "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) (далее - Закон Иркутской области N 1-оз), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый Приказ N 317-спр принят Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области в соответствии с предоставленным ей объемом полномочий и в пределах ее компетенции.

Поскольку основанием для принятия Приказа N 317-спр явился акт государственной историко-культурной экспертизы от 27 июля 2020 года, выполненной экспертом П., суд также пришел к выводу о соблюдении административным ответчиком требований к процедуре и порядку принятия нормативного правового акта, а также его форме, порядку опубликования и введения в действие.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, признавая их постановленными при правильном применении и истолковании норм материального права, регулирующие вопросы полномочий Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, а также порядка и процедуры принятия указанным органом власти Иркутской области нормативного правового акта, его опубликования и введения в действие по вопросу, относящемуся к его компетенции.

При этом, вопреки доводам апелляционных жалоб, при принятии Приказа N 317-спр Службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области не допущено выхода за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку при рассмотрении административного дела объективно не нашло своего подтверждения утверждение административных истцов о том, что оспариваемым Приказом административный ответчик под предлогом внесения уточнений фактически изменил определенный ранее (существующий) пообъектный состав Комплекса.

Так судом установлено и материалами дела подтверждается, что 22 февраля 1990 года Иркутский Совет народных депутатов принял решение N 73 об отнесении недвижимых памятников истории и культуры города Иркутска к категории местного и республиканского значения, согласно прилагаемому списку, в котором под номером 120 значится "Комплекс построек военной гимназии (кадетское училище) и юнкерское училище", расположенный по адресу: <адрес>.

При этом отнесение Комплекса построек к категории памятников истории и культуры местного значения осуществлено в установленном порядке, по согласованию с Министерством культуры РСФСР в соответствии с требованиями статьи 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года, а также с Центральным Советом ВООПИК.

На момент принятия указанного решения действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", устанавливающий отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (статья 18 названного Закона РСФСР).

При этом в соответствии с частью 1 статьи 17 указанного Закона РСФСР в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения.

Статьей 16 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" предусматривалось, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, согласно пункту 13 которого государственному учету подлежат все памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности или в чьем пользовании они находятся. Государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.