Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 июля 2021 года Дело N 66а-3172/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В.,

судей Корпачевой Е.С., Кудряшова В.К.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-75/2021 по административному исковому заявлению Хорошилова Дениса Александровича, Маракаева Ильдара Хамидовича, Саханенко Татьяны Викторовны о признании Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (со всеми изменениями и дополнениями) недействующим полностью и возложении обязанности полностью устранить допущенные нарушения их прав и свобод

по апелляционной жалобе Хорошилова Дениса Александровича, Маракаева Ильдара Хамидовича, Саханенко Татьяны Викторовны на решение Владимирского областного суда от 26 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи первого апелляционного суда общей юрисдикции Корпачевой Е.С., объяснения по доводам апелляционной жалобы административных истцов Хорошилова Д.А., Маракаева И.Х., их представителя по письменному заявлению Плехановой И.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Губернатора Владимирской области и администрации Владимирской области по доверенностям Романова М.А., Вязенова А.В., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А. полагавшего, что решение суда не подлежит отмене

установила:

17 марта 2020 года Губернатором Владимирской области принят Указ N 38 "О введении режима повышенной готовности" (далее также - Указ N 38), который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 марта 2020 года.

В последствии Указами Губернатора Владимирской области от 31 марта 2020 года N 63, от 2 апреля 2020 года N 70, N 71, N 72, от 3 апреля 2020 года N 73, N 74, N 75, от 5 апреля 2020 года N 76, от 7 апреля 2020 года N 78, от 8 апреля 2020 года N 84, от 10 апреля 2020 года N 85, от 17 апреля 2020 года N 95, от 24 апреля 2020 года N 107, от 28 апреля 2020 года N 110, от 30 апреля 2020 года N 118, от 8 мая 2020 года N 122, от 13 мая 2020 года N 128, от 15 мая 2020 года N 134, от 25 мая 2020 года N 145, от 29 мая 2020 года N 151, от 9 июня 2020 года N 155, от 15 июня 2020 года N 162, от 18 июня 2020 года N 165, N 169, от 25 июня 2020 года N 175, N 176, от 26 июня 2020 года N 178, от 3 июля 2020 года N 187, от 8 июля 2020 года N 191, от 9 июля 2020 года N 194, от 14 июля 2020 года N 198, от 16 июля 2020 года N 202, от 16 июля 2020 года N 205, от 20 июля 2020 года N 206, от 21 июля 2020 года N 208, от 23 июля 2020 года N 214, N 216, N 217, от 24 июля 2020 года N 219, от 27 июля 2020 года N 222, от 3 августа 2020 года N 230, от 6 августа 2020 года N 236, от 7 августа 2020 года N 237, от 14 августа 2020 года N 241, от 20 августа 2020 года N 245, от 21 августа 2020 года N 246, от 2 сентября 2020 года N 253, от 4 сентября 2020 года N 254, от 11 сентября 2020 года N 259, от 17 сентября 2020 года N 267, от 30 сентября 2020 года N 277, от 8 октября 2020 года N 281, от 16 октября 2020 года N 286, N 289, от 21 октября 2020 года N 291, от 29 октября 2020 года N 300, N 302, от 6 ноября 2020 года N 307, от 11 ноября 2020 года N 310, от 12 ноября 2020 года N 311, от 13 ноября 2020 года N 313, от 16 ноября 2020 года N 314, N 315, от 27 ноября 2020 года N 320, N 321, от 10 декабря 2020 года N 333, N 336, от 15 декабря 2020 года N 339, от 17 декабря 2020 года N 344, от 25 декабря 2020 года N 350, от 28 декабря 2020 года N 356, от 13 января 2021 года N 1, от 20 января 2021 года N 8, от 29 января 2021 года N 12, от 5 февраля 2021 года N 16, от 8 февраля 2021 года N 18, от 18 февраля 2021 года N 29, от 26 февраля 2021 года N 33, от 4 марта 2021 года N 40, от 12 марта 2020 года N 46, от 19 марта 2021 года N 53 в названный нормативно-правовой акт вносились изменения и дополнения, которые были в установленном порядке опубликованы, в том числе, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Административные истцы Хорошилов Д.А., Маракаев И.Х., Саханенко Т.В. обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточнённым на стадии его принятия, о признании Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (в редакциях Указов Губернатора Владимирской области от 24 апреля 2020 года N 107, от 11 сентября 2020 года N 259, от 8 октября 2020 года N 281) (далее также - Указа N 38) в части подпункта 5.9, пунктов 28 и 29, недействующим и возложении обязанности устранить допущенные нарушения их прав и свобод.

В обоснование заявленных требований ссылались на несоответствие оспариваемых норм, нарушающих их конституционные и гражданские права, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности пункту 2 статьи 1, пунктам 1, 3 статьи 426, пунктам 1, 2 статьи 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также на то, что на основании подпункта 5.9 Указа N 38 они незаконно привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", на который имеется ссылка в оспариваемом Указе Губернатора Владимирской области, по мнению административных истцов, не имеет отношения к гражданам, а распространяется на органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В ходе рассмотрения административного дела Хорошилов Д.А., Маракаев И.Х., Саханенко Т.В. изменили предмет административного иска, просили признать Указ Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (со всеми изменениями и дополнениями) недействующим полностью и возложить обязанность устранить допущенные нарушения их прав и свобод, неоднократно, уточняя основания заявленных требований.

Требования свои мотивировали тем, что Губернатор Владимирской области, не являясь органом государственной власти субъекта Российской Федерации, превысил свои полномочия по изданию Указа N 38 и, соответственно, по внесению в него всех последующих изменений и дополнений, так как такими полномочиями не наделён.

По мнению административных истцов, нарушена процедура издания (принятия) оспариваемого Указа N 38 и всех последующих Указов о внесении в него изменений и дополнений, поскольку в нарушение ГОСТ Р 7.0.8-2013, ГОСТ Р 7.0.97-2016, приказа Росархива от 22 мая 2019 года N 71 "Об утверждении правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления", Инструкции по работе с документами в администрации Владимирской области и иных органах исполнительной власти области, утверждённой распоряжением администрации Владимирской области от 10 января 2017 года N 5-р, на указанных нормативных правовых актах отсутствуют обязательные реквизиты, а именно собственноручная подпись Губернатора Владимирской области и печать с наличием даты и номера.

Считали ошибочной оценку Губернатором Владимирской области распространения коронавирусной инфекции как чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера вместо биолого-социальной чрезвычайной ситуации и применение в связи с этим Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" вместо Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Относительно режима повышенной готовности на территории Владимирской области сначала указывали, что вводить его была вправе администрация Владимирской области путём издания соответствующего постановления, подписанного Губернатором Владимирской области как её руководителем, а в последующем ссылались на то, что режим повышенной готовности должен вводиться на основании ненормативного правового акта в форме распоряжения администрации Владимирской области.

Акцентировали внимание на том, что Губернатор Владимирской области не имел полномочий на введение обязательного масочного режима на территории Владимирской области и соответственно на дополнение Указа N 38 подпунктом 5.9.

Решением Владимирского областного суда от 26 марта 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Административные истцы подали апелляционную жалобу, в которой просили решение суда отменить и принять по административному делу судебный акт об удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на рассмотрение административного дела в отсутствие лиц, участвующих в деле, не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Владимирской области, администрацией Владимирской области, участвовавшим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Саханенко Т.В., представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Владимирской области участие не принимали, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, об отложении разбирательства дела не просили.

На основании статьи 150, части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на них, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый административным истцом Указ Губернатора Владимирской области N 38 (с изменениями и дополнениями) принят в рамках его полномочий и компетенции по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с соблюдением установленной законом процедуры принятия и опубликования нормативных правовых актов, и не противоречит имеющему большую юридическую силу законодательству.

Позиция суда построена на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Целями приведенного Федерального закона являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями (статья 3).

Названным Федеральным законом определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (глава 2), обязанности федеральных органов исполнительной власти, организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статьи 13, 14), а также права и обязанности граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статьи 18, 19).

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 этого же Федерального закона установлено, что при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности.

Во исполнение требований подпункта "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ Правительством Российской Федерации принято постановление от 2 апреля 2020 года N 417, которым утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее - Правила поведения), предусматривающие, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, при этом при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункты "а", "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил поведения).

Согласно положениям подпунктов "а", "м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение Правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Исходя из содержания положений пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым при региональном уровне реагирования является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

Постановлениями Главного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019", от 27 июля 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития, на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации возложена обязанность своевременно вводить ограничительные мероприятия, принимать меры по введению режима повышенной готовности.

Обязанность обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации, в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) возложена на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации Указами Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", от 28 апреля 2020 года N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)".

Губернатор Владимирской области является высшим должностным лицом Владимирской области, руководит администрацией области; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Владимирской области, законов Владимирской области издает указы по вопросам нормативного правового регулирования (пункты 1, 2 статьи 23, пункт 1 статьи 27 Закона Владимирской области от 14 августа 2001 года N 62-ОЗ "Устав (Основной Закон) Владимирской области", часть 1 статьи 1, пункты 1, 21 статьи 4, часть 1 статьи 6 Закона Владимирской области N 129-ОЗ от 10 декабря 2001 года "О Губернаторе и администрации Владимирской области", части 1 и 2 статьи 3 Закона Владимирской области от 27 октября 2005 года N 151-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Владимирской области").

В соответствии с Законом Владимирской области от 31 января 1996 года N 4-ОЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции актуальной на период возникновения спорных правоотношений) органы исполнительной власти Владимирской области, руководителем которых является Губернатор, принимают в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и законами Владимирской области нормативные правовые акты в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "н" настоящей статьи; осуществляют иные полномочия в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в соответствии с федеральным законодательством (статья 9).

Указом Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 в целях предупреждения угрозы завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Владимирской области введен режим повышенной готовности.

Реализуя предоставленные приведенными федеральными и региональными нормами полномочия, Губернатор Владимирской области Указом N 38 (с последующими изменениями и дополнениями) в условиях режима повышенной готовности ввел на территории региона соответствующие ограничительные меры, в том числе, в виде возложения на граждан обязанности использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания - маски (респираторы), обеспечивающие индивидуальную защиту органов дыхания, при нахождении в общественном транспорте (включая такси), объектов розничной торговли, предоставления услуг, деятельность которых не приостановлена; аптек и аптечных пунктов, федеральных государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти области, государственных органов области, органов государственной власти области, органов местного самоуправления области, а также подведомственных им организаций; зданий, строений, сооружений автовокзалов, железнодорожных вокзалов, станций и остановок всех видов транспорта общего пользования; объектов (нежилых помещений, в том числе, сдаваемых под наем), где организовано массовое очное присутствие граждан в целях проведения брифингов, собраний и иных подобных мероприятий).