Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 июля 2021 года Дело N 66а-3170/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Васильевой Т.Г.,

Кольцюка В.М.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

при секретаре Борковской А.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-21/2021 по апелляционной жалобе Байсултановой Лилии Андреевны на решение Новгородского областного суда от 8 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Байсултановой Лилии Андреевны к Губернатору Новгородской области Никитину Андрею Сергеевичу о признании графы 2 строки 2 приложения N 1 указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 "О введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года N 639, от 17 ноября 2020 года N 644, от 2 февраля 2021 года N 35 в части приостановления деятельности по оказанию услуг в помещениях кальянных и приостановления деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных недействующим.

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г., объяснения представителя административного ответчика Поморжанского-Авдеева А.А., заключение прокурора Слободина С.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

6 марта 2020 года Губернатором Новгородской области принят указ N 97 "О введении режима повышенной готовности" (далее - Указ N 97), который размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 марта 2020 года и опубликован в периодическом печатном издании областная газета "Новгородские ведомости" (деловая пятница) N 10 от 13 марта 2020 года.

Данный указ действует в редакции указов Губернатора Новгородской области от 14 марта 2020 года N 106, от 21 марта 2020 года N 127, от 27 марта 2020 года N 148, от 30 марта 2020 года N 151, от 3 апреля 2020 года N 177, от 8 апреля 2020 года N 188, от 10 апреля 2020 года N 198, от 14 апреля 2020 года N 206, от 17 апреля 2020 года N 218, от 22 апреля 2020 года N 234, от 29 апреля 2020 года N 250, от 8 мая 2020 года N 264, от 18 мая 2020 года N 279, от 23 мая 2020 года N 299, от 29 мая 2020 года N 308, от 15 июня 2020 года N 344, от 25 июня 2020 года N 366, от 7 июля 2020 года N 382, от 24 июля 2020 года N 434, от 31 июля 2020 года N 444, от 18 августа 2020 года N 472, от 28 августа 2020 года N 488, от 15 сентября 2020 года N 516, от 23 сентября 2020 года N 535, от 30 сентября 2020 года N 545, от 9 октября 2020 года N 560, от 12 октября 2020 года N 562, от 22 октября 2020 года N 596, от 28 октября 2020 года N 608, от 11 ноября 2020 года N 639, от 17 ноября 2020 года N 644, от 2 декабря 2020 года N 686, от 9 декабря 2020 года N 695, от 10 декабря 2020 года N 701, от 15 декабря 2020 года N 710, от 26 декабря 2020 года N 735, от 13 января 2021 года N 15, от 27 января 2021 года N 28, от 2 февраля 2021 года N 35, от 10 февраля 2021 года N 49, от 3 марта 2021 года N 84, от 10 марта 2021 года N 91, от 22 марта 2021 года N 110, от 31 марта 2021 года N 128, которые размещены на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и опубликованы в периодическом печатном издании областная газета "Новгородские ведомости" (деловая пятница).

Указом Губернатора Новгородской области N 97 в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", Законом Новгородской области от 8 февраля 1996 года N 36-ОЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV", с 7 марта 2020 года на территории Новгородской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 2 данного Указа временно приостановлена (ограничена) на территории Новгородской области деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию услуг, выполнению работ, проведению мероприятий, указанных в Приложении N 1 (проведение массовых развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, рекламных и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан, а также оказание соответствующих услуг; деятельность физкультурно-спортивных организаций, фитнес-центров, спортивных клубов).

21 марта 2020 года указом Губернатора Новгородской области N 127 в Указ Губернатора N 97 внесены изменения (дополнения), согласно которым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим предоставление услуг для организации процесса курения кальяна, учитывая пути передачи коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, и имеющиеся риски распространения заболеваний, было рекомендовано приостановить деятельность по предоставлению указанных услуг (пункт 25).

Указом Губернатора Новгородской области от 27 марта 2020 года N 148 внесены изменения в Указ N 97 путем изложения его в новой редакции. Согласно пункту 3.1 данного Указа временно приостановлено посещение гражданами зданий, строений, сооружений (помещений в них), предназначенных преимущественно для проведения указанных мероприятий (оказания услуг), в том числе ночных клубов (дискотек) и иных аналогичных объектов, кинотеатров (кинозалов), детских игровых комнат и детских развлекательных центров, иных развлекательных и досуговых заведений, а также введен запрет на курение кальянов в ресторанах, барах, кафе и иных общественных местах.

29 мая 2020 года указом Губернатора Новгородской области N 308 в Указ N 97 внесены изменения, в соответствии с которыми временно приостановлено на территории Новгородской области предоставление услуг для организации процесса курения кальяна в ресторанах, барах, кафе и иных общественных местах (пункт 3).

28 октября 2020 года указом Губернатора Новгородской области N 596 "О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 N 97" пункт 3, предусматривающий временное приостановление на территории Новгородской области предоставление услуг для организации процесса курения кальяна в ресторанах, барах, кафе исключен с 30 октября 2020 года.

Указом Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года N 639, вступившим в действие с 12 ноября 2020 года (пункт 2), внесены изменения в Указ N 97, в том числе в строку 2 Приложения N 1 к названному Указу, которая изложена в следующей редакции: "Оказание услуг в ночных клубах (дискотеках) и иных аналогичных объектах, в том числе в помещениях кальянных, кинотеатрах (кинозалах), детских игровых комнатах, расположенных в торговых центрах и торгово-развлекательных центрах, в объектах общественного питания - оказание услуг приостановлено, за исключением оказания услуг в кинотеатрах (кинозалах) при условии наполняемости зрительного зала не более 50%".

17 ноября 2020 года указом Губернатора Новгородской области N 644 внесены изменения в Указ Губернатора N 97, строка 2 Приложения N 1 к названному Указу изложена в следующей редакции: "Оказание услуг в ночных клубах (дискотеках) и иных аналогичных объектах, в том числе в помещениях кальянных, кинотеатрах (кинозалах), детских игровых комнатах, расположенных в торговых центрах и торгово-развлекательных центрах, в объектах общественного питания - оказание услуг приостановлено, за исключением оказания услуг в кинотеатрах (кинозалах) при условии наполняемости зрительного зала не более 25%".

Указом Губернатора Новгородской области от 2 февраля 2021 года N 35 строка 2 Приложения N 1 к Указу N 97 изложена в новой редакции, при этом положение о приостановлении деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных не изменялось.

3 марта 2021 года указом Губернатора Новгородской области N 84 "О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97" ранее предусмотренное приостановление деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных из строки 2 Приложения N 1 исключено и в тексте Указа N 97 отсутствует.

Байсултанова Л.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующей графу 2 строки 2 приложения N 1 указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 "О введении режима повышенной готовности", в редакции указов Губернатора Новгородской области от 11 ноября 2020 года N 639, от 17 ноября 2020 года N 644, от 2 февраля 2021 года N 35, в части введения (продления) с 12 ноября 2020 года приостановления деятельности по оказанию услуг в помещениях кальянных и приостановлению деятельности по организации курения кальяна в помещениях кальянных, указывая на противоречие оспариваемых положений части 1 статьи 34, частям 1 и 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, статье 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ (в редакции от 13 июля 2020 года) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", указывая в обоснование требований, что она является индивидуальным предпринимателем и владеет кальянной по адресу: Великий Новгород, наб. А.Невского, д.19/1. На момент издания Губернатором Новгородской области указа N 97 (в оспариваемых редакциях) не имелось соответствующих рекомендаций и указаний Главного государственного санитарного врача и/или его заместителя относительно необходимости приостановления деятельности кальянных, а также отсутствовали случаи выявления заболевания гражданами новой коронавирусной инфекцией при посещении кальянных, в связи с чем считала, что оснований для повторного введения (продления) с 12 ноября 2020 года ограничений по приостановлению деятельности кальянных не имелось. Считает, что Указом N 97 было установлено неравенство в реализации права заниматься предпринимательской деятельностью в сфере оказания услуг по курению кальяна в отличии от других видов деятельности по оказанию услуг населению, что в период с ноября 2020 года по март 2021 года лишило ее возможности получения дохода от соответствующего вида деятельности.

Решением Новгородского областного суда от 8 апреля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить или изменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований, указывая в обоснование доводов, что позиция административного ответчика относительно того, что ограничение по предоставлению услуг по курению кальяна действовало до внесения изменений в оспариваемый Указ, не соответствует обстоятельствам дела; постановление Главного государственного санитарного врача не содержит рекомендаций и указаний по приостановлению предоставления услуг по курению кальяна; указывает об отсутствии целесообразности повторного введения ограничений, так как с момента вынесения рекомендаций оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации санитарно-эпидемиологическая обстановка изменилась, ограничительные меры отменялись и изменялись; не представлены протоколы заседаний оперативного штаба Правительства Новгородской области о временном приостановлении деятельности кальянных; позиция суда о временном характере ограничительных мер не подтверждается материалами дела, поскольку указанные меры введены бессрочно; оспариваемым в части нормативным правовым актом установлено неравенство в реализации права на занятие предпринимательской деятельностью между кальянными и иными заведениями в сфере оказания услуг потребителям, административный истец был лишен основного источника дохода; полагает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит: статье 31 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункту 1 Указа Президента Российской Федерации "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", части 1 статьи 34, частям 1, 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, Постановлению Правительства Российской Федерации "Об организации и контроле за ведением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор".

В возражениях на апелляционную жалобу участвовавший в деле прокурор просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель Губернатора Новгородской области просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В заседание суда апелляционной инстанции административный истец и ее представитель не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда оставить без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив содержание положений графы 2 Приложения N 1 указа Губернатора Новгородской области N 97 в оспариваемых редакциях суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии у административного истца, проживающего на территории Новгородской области и являющейся субъектом предпринимательской деятельности по оказанию услуг по курению кальянов, права на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании указанного нормативного правового акта недействующим в части.

На основании статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в пределах территории которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Статья 11 данного закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия, которые обязаны соблюдать граждане в соответствии со статьей 19 данного закона.

В связи с этим и на основании положений Областного закона Новгородской области от 8 февраля 1996 N 36-ОЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Устава Новгородской области суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части указ принят в пределах полномочий Губернатора Новгородской области.

Компетенцию должностного лица, принявшего оспариваемый в части нормативный правовой акт, как и порядок его официального опубликования административный истец не оспаривает.

Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации".

Согласно подпунктам "а", "б" пункта 3, подпунктам "в", "г" пункта 4 названных Правил при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации. При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Как следует из наименования и содержания указа Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N 97 "О введении режима повышенной готовности" он принят в связи с угрозой распространения на территории Новгородской области коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, (COVID-19, наименование присвоено 11 февраля 2020 года Всемирной организацией здравоохранения).

Согласно пункту 3 данного указа на территории Новгородской области временно приостановлено предоставление услуг для организации процесса курения кальяна в ресторанах, барах, кафе.

30 января 2020 года Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения определилвспышку коронавирусного заболевания (COVID-19) как чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

Данный термин в Международных медико-санитарных правилах определяется как экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать координированных международных ответных мер.

При этом рекомендациями по выполнению карантинных мероприятий является соблюдение минимальных мер профилактики, включающие правила респираторной гигиены, поскольку заболевание передается воздушно-капельным путем.