Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 июля 2021 года Дело N 66а-3062/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Стоян Е.В.,

при секретаре Молчановой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1064/2021 по административному исковому заявлению Цишба Андрея Сергеевича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы",

по апелляционной жалобе Цишба Андрея Сергеевича на решение Московского городского суда от 14 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., объяснения представителя административного истца Елисеева А.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика Правительства Москвы и заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) Савина А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хатовой В.Э., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Цишба А.С. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" (далее - Правила землепользования и застройки).

С учетом уточненных требований просил признать не действующей карту градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Северо-Западный административный округ города Москвы" Раздела 1 Книги 10 территориальной части Правил землепользования и застройки в части установления градостроительного регламента и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в отношении территориальной зоны номер 77-09-06-103008 (реестровый (учетный) номер 77:08-7.2487):

- Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка). Размещение многоквартирных домов этажностью девять этажей и выше; благоустройство и озеленение придомовых территорий; обустройство спортивных и детских площадок, хозяйственных площадок и площадок для отдыха; размещение подземных гаражей и автостоянок, размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома в отдельных помещениях дома, если площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 15% от общей площади дома (код 2.6);

- Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы). Размещение объектов капитального строительства общей площадью свыше 5000 кв. м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров и (или) оказание услуг в соответствии с содержанием видов разрешенного использования с кодами 4.5, 4.6, 4.8, 4.8.1, 4.8.2; размещение гаражей и (или) стоянок для автомобилей сотрудников и посетителей торгового центра (код 4.2).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником доли в праве собственности на здание с кадастровым номером N, расположенное по адресу: <адрес>, на территории Мневниковской поймы, в старых границах города Москвы и в границах спорной территории. Цышба А.С. полагает, что нормативно-правовой акт в оспариваемой части нарушает его права, свободы и законные интересы, а именно право частной собственности, право на благоприятную окружающую среду, противоречит имеющим большую юридическую силу положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса г. Москвы и Закона г. Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане г. Москвы".

Административный истец указывает, что Генеральный план г. Москвы не предусматривает многоэтажной жилой застройки либо высотной застройки на рассматриваемой территории Мневниковской поймы, в том числе, на месте принадлежащего ему объекта недвижимого имущества. Жилых функциональных зон, в том числе, зон жилых микрорайонов и жилых групп многоквартирной жилой застройки, зон жилых районов и микрорайонов многоквартирной жилой застройки или зон жилых районов и микрорайонов одноквартирной жилой застройки, на данной территории Генеральным планом города Москвы не установлено. Параметрами планируемого развития функциональной зоны (приложение к карте "Функциональные зоны") не предусмотрено изменение назначения функциональной зоны N 6 особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий.

Решением Московского городского суда от 14 апреля 2021 года требования административного истца оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Цишба А.С. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как вынесенного с нарушением норм материального права. В обоснование доводов жалобы, ссылаясь на позицию, ранее выраженную в суде первой инстанции, указывает, что для спорной территории Генеральным планом города Москвы установлены или непосредственно функциональные зоны особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, или специализированные функциональные зоны в составе особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). В связи с чем ссылки суда первой инстанции на иные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в отношении рассматриваемой территориальной зоны являются необоснованными, поскольку они административным истцом не обжаловались и потому не имеют отношения к данному делу.

Не согласен апеллянт и с выводом суда относительно того, что спорная территория не относится к зонам сохранения и комплексного благоустройства сложившейся территории, полагает, что это противоречит положениям Генерального плана города Москвы, которым возможность изменения функционального назначения территории не предусмотрена. При этом изменение Правительством Москвы границ ООПТ не изменяет назначение этой территории, отраженной в Генеральном плане как зоны ООПТ, соответствующие изменения в Генеральный план не внесены.

Не может согласиться административный истец и с указанием суда на отсутствие в Генеральном плане города Москвы запрета на строительство капитальных объектов на спорной территории. Само по себе отсутствие такого запрета не свидетельствует о возможности абсолютно любого строительства на территории, для которой установленной функциональной зоной определено конкретное назначение. Ссылка суда на сноску к таблице "Параметры планируемого развития функциональных зон" является неубедительной, так как текстовое содержание сноски и сами сноски относятся к установлению и конкретизации параметров функциональных зон, для которых определены границы и функциональное назначение, как того требует Градостроительный кодекс.

Следуя принципам земельного и градостроительного законодательства, а также учитывая позицию, выраженную в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации, которым дан анализ одного из основных принципов земельного законодательства, а именно - принципа деления земель по целевому назначению, апеллянт указал, что документы территориального планирования конкретизируются при установлении территориальных зон в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам, границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров планируемого развития.

С учетом изложенного административный истец полагает, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют Генеральному плану города Москвы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которая предусматривает, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний, а также официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить обозначенному кодексу (часть 3).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Общие положения о территориальном планировании в городе Москве определены статьей 23 Градостроительного кодекса города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 (далее также - Градостроительный кодекс города Москвы), в части 2 которой указано, что документом территориального планирования города Москвы является Генеральный план города Москвы. Генеральный план города Москвы является основой градостроительного зонирования и планировки территорий в городе Москве, размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу прямого указания части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции на дату принятия Правил землепользования и застройки) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти при принятии ими решений и реализации таких решений.

Требование о подготовке проекта правил землепользования и застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, указано в части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данные положения корреспондируют к положениям части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Градостроительное зонирование территории города Москвы осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом города Москвы. Результатом градостроительного зонирования территории города Москвы является выделение на территории города Москвы территориальных зон и подзон, определение их границ, установление в границах указанных зон и подзон градостроительных регламентов. Документом градостроительного зонирования территории города Москвы являются правила землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы). Правила землепользования и застройки также предусматривают, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы.

Анализ приведенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения целей устойчивого развития территорий, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, территориальные зоны правил землепользования и застройки, устанавливая правовой режим земельных участков в градостроительных регламентах, должны соответствовать территориальному планированию, закрепленному в функциональных зонах генерального плана.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Цишба А.С. является собственником 2/3 долей в праве собственности на нежилое здание с кадастровым номером N, по адресу: г. Москва, п. Терехово, стр. 1. Данный объект недвижимости расположен в пределах территории, на которую распространяется действие карты градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Северо-Западный административный округ города Москвы" Раздела 1 Книги 10 территориальной части Правил землепользования и застройки, то есть административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемой частью нормативного правового акта, и вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.

Спорная территориальная зона 6 февраля 2021 года поставлена на кадастровый учет с N 77:08-7.2487.

Из выписки из ЕГРН в отношении здания с кадастровым номером N, а также сведений публичной кадастровой карты следует, что здание, принадлежащее Цишба А.С., расположено в пределах земельного участка с кадастровым номером N, который отнесен к категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения объектов, характерных для населенных пунктов.

Как следует из Генерального плана города Москвы, а также обстоятельств, установленных вступившим в законную силу решением Московского городского суда от 14 июля 2020 года по делу N 3а-1759/2020 по административным искам Цишба А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский" о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 3 марта 2015 года N 99-ПП "Об утверждении проекта планировки территории Мневниковской поймы", территориальная зона N 77:08-7.2487, в пределах которой расположено принадлежащее административному истцу здание, отнесена к различным функциональным зонам. При этом территория, на которой расположен объект административного истца, расположена в зоне особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий N 6 (индекс 400; Планируемая площадь застройки, тыс. м.кв. "*").

Согласно сноске "*" на стр. 157 книги 2 Генерального плана города Москвы для указанной функциональной зоны недопустимость или возможность строительства, реконструкции объектов капитального строительства, планируемая суммарная площадь наземной, подземной части указанной застройки устанавливается в соответствии с требованиями природоохранного и иного законодательства, градостроительного регламента, региональных нормативов градостроительного проектирования в городе Москве, технических регламентов, санитарных норм, публичных сервитутов и иными обязательными требованиями законодательства в составе документации по планировке.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к выводу, что Генеральным планом города Москвы не установлен запрет на строительство капитальных объектов на указанной территории, а возможность такого строительства определяется документацией по планировке территории, что согласуется со сложившейся судебной практикой (определения Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2016 года по делу N 5-АПГ15-139, от 18 ноября 2015 года по делу N 5-АПГ15-118, от 9 сентября 2015 года по делу N 5-АПГ15-4).

Рассматриваемая в рамках настоящего дела территориальная зона содержит, в том числе основные виды разрешенного использования с кодами 2.6 (Многоэтажная жилая застройка), 4.4, 4.5, 4.6, 4.8.1, 4.8.2, 4.2, 5.2 (Природно-познавательный туризм), 5.3 (Охота и рыбалка), 5.5 (Поля для гольфа или конных прогулок.), 9.0 (Деятельность по особой охране и изучению природы), вспомогательные виды разрешенного использования с кодами 1.14 (Научное обеспечение сельского хозяйства), 4.5, 4.6, 4.8.1, 4.8.2, 12.0.2 (Благоустройство территории), что соответствует назначению рассматриваемой функциональной зоны.

Кроме того, согласно пункту 1.3 части 2 Закона г. Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" развитие территории города Москвы в соответствии с Генеральным планом города Москвы направлено, в том числе на обеспечение учета общественных интересов и обеспечение социальных гарантий жителям города Москвы в части доступности жилища, социально значимых объектов и территорий общего пользования, надежности функционирования инженерной и транспортной инфраструктур города Москвы, коммунальных объектов городского хозяйства, в том числе в части улучшения жилищных условий населения города Москвы путем создания условий для строительства, реконструкции жилой застройки в объемах, достаточных для предоставления жилых помещений в установленном порядке отдельным категориям жителей города Москвы и обеспечения возможности для улучшения жилищных условий жителей города Москвы.

Таким образом, территориальная зона соответствует функциональной зоне Генерального плана и предполагает не только размещение и использование объектов особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, а направлена на реализацию целей и задач Генерального плана города Москвы, которым предусмотрена в том числе многоэтажная жилая застройка, застройка объектами торговли.

При этом суд первой инстанции верно сославшись на положения части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 23 Градостроительного кодекса города Москвы, указал, что территориальное планирование направлено на развитие территории в будущем. Так, Законом г. Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" утверждено положение о территориальном планировании города Москвы на период до 2035 года.

Принятие оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта не исключает возможности дальнейшего развития природной, спортивно-рекреационной направленности территории в границах рассматриваемых функциональных зон в составе Генерального плана города Москвы.

Доводы административного истца о том, что спорная территория отнесена Генеральным планом города Москвы к особо охраняемой природной территории регионального значения, правомерно отвергнуты.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, в редакции действующей на момент утверждения Генерального плана города Москвы, предусматривал необходимость отображения на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения (часть 6 статья 23). Из анализа данной номы следует, что сам по себе Генеральный план города Москвы не устанавливает границы каких-либо особо охраняемых природных территорий.

В результате принятых Правительством Москвы постановлений от 3 марта 2015 года N 98-ПП, от 14 апреля 2015 года N 208-ПП, 16 июля 2015 года N 444-ПП, от 21 сентября 2016 N 593-ПП, от 29 ноября 2016 года N 788-ПП, от 22 февраля 2017 года N 70-ПП, от 5 июня 2018 года N 540-ПП, была изменена граница особо охраняемых природных территорий, в результате объект капитального строительства административного истца находится вне территории ООПТ. Изложенное также следует из сведений публичной кадастровой карты, находящейся в свободном доступе, согласно которых здание, принадлежащее административному истцу, не входит в зону с особыми условиями использования.